“煤挖完了怎么办？”

“中国第一产煤大县”陕西省神木县正在这个问题上未雨绸缪。在这个因煤暴富的地方，从2009年初起，煤炭支撑着全民免费医疗、免费12年义务教育及特殊人群免费养老的庞大民生保障体系。

地方政府主要财政收入来源——煤炭工业的税费收入，是这一体系的坚实后盾。

但现在，情况悄然改变。

为了避免煤炭工业将来一旦耗竭后，诸种免费的民生保障无以为继，地方政府开始探索资金的新来源。

不久，经由一位政协委员提议，用慈善基金方式解决未来民生支出难题，被迅速从参政者提案转变为政令，从委员思路提出到政府付诸实施，不过半年时间。

高潮在3月28日募捐晚会上来临。一夜之间，党政官员、机关单位，特别是厂矿企业，就集齐了38.18亿善款，这些善款连同政府后续的财政投入，将汇集进入“文化教育、医疗卫生、社会保障”三大慈善公益金，官方预计最终规模将达到100亿元。

在这巨大的基金池子中，不乏有关机构或个人“被捐款”。

虽然暴富后的神木，在经历全民免费医疗的争议和资源日渐枯竭的威胁下，不愿或即将无力以政府财政之力维系庞大的免费民生体系，希望探索新的路径；但在这场以“去政府化”为目的的民生保障大戏背后，实际上还舞动着政府的政令大旗。

而新基金募捐的合法性，过于笼统的保障范围，乃至政府主导的模式包括后续监管难题，都争议四起。

变形的三大基金

3月28日的募捐晚会，神木县体育馆掌声雷动，群情激奋，单位及个人的捐款额度不断刷新，最后的善款总额定格在38.18亿元。

这一数字令三大基金的首倡者訾诚亮吃惊。

訾诚亮为神木县政协委员，人在西安经营企业的訾在电话中告诉记者，2010年6月神木县政协七届四次会议上，他和弟弟、同为神木县政协委员的訾宏亮共同提案建立三大基金。

理由很简单，就是为了将来神木县的医疗保险、义务教育和养老具有持续性，“我们提出建立免费医疗、免费教育、免费养老三大基金。”訾说。

訾当初的设想是每个基金10亿元规模，由政府财政投入15亿元，社会捐赠15亿元，“万万没想到一下子就捐了38亿。加上后续的政府财政投入，三大基金规模可以达到60亿元。”訾说。

在訾氏兄弟的设计中，三大基金的用途非常单一，“比如医疗基金用于支持神木县的免费医疗”。他介绍，在神木，信用社的贷款利率可以达到‘1分2’，10亿元基金本金一年光利息就是1亿多，再加上部分政府财政投入，完全可以满足免费医疗需求。

数据显示，2010年，神木县免费医疗报销费用为1.8亿，12年免费教育投入1.7亿，财政直补城乡居民养老保险7000万元，三项合计三亿多元。

在建议提出的政协会议之后3个月，神木县原县长雷正西就任县委书记。雷上任后3个月，在2011年1月，神木县委发出《关于建立神木县“医疗卫生、文化教育、社会保障”三大慈善公益金的实施意见》。

而这与訾氏兄弟此前的提案并不相符，訾诚亮告诉记者，“三大基金无论规模还是外延，都大为扩大”，3月28日，雷正西在第五次民营经济工作会上说，力争使三大基金在10年内达到100亿元。

原提案中政府投入和社会捐赠各半的运作模式也变成了“政府引导、企业主导”。

面对“外延扩大”的三大基金，訾诚亮不无忧虑，“‘医疗卫生、文化教育、社会保障’涵盖的范围太大，其中很多是其他专项政府财政资金应该解决的问题。

捐款总动员

可见的事实是，神木县委的文件发出后，募捐行动立刻在全县火热展开。

县委书记雷正西亲任“三大慈善公益金”筹集运行工作领导小组组长，领导小组39位成员由各部门一把手出任。

当地党政机关和事业单位职工是筹款的对象之一。名义上自觉自愿的捐款被划分为科级2000元、副科级1000元、普通600元三档。

“一刀切”的做法难免引起异议，迫于压力，神木县此后对募捐标准做了调整，“把退休、离岗人员的集资量调低了很多”。

党政机关的捐资标准也被带到了学校等公共事业部门。2月28日，神木县大保当中学举行了捐款仪式，其中校长捐款2000元，其余领导1000元，教师600元。

这项为支持免费义务教育的基金，竟还引来了在校学生的捐款，大保当中学是“陕西省贫困地区义务教育项目学校”，学校发布的新闻稿称该校学生共捐款5398元。

捐款的途径呈多样化。在神木县重点产煤镇大柳塔镇，各个县直派出机关被发动向临街商户捐款。一家招待所老板刘胜娟（化名）告诉记者自己捐了4000元，但她甚至说不出三大基金的名字。

企业更是三大基金捐款的主力。3月28日，神木县县长黄建军在第五次民营经济工作会上称，企业家个人认捐百万元以上的有31人，认捐千万元以上的有13人，认捐千万元以上的民营企业有90多户。

有知情人士告诉记者，神木县内煤矿企业几乎被逐个动员，煤老板自身也很踊跃，该知情人士称，“神木县内的民营煤矿在经营上多多少少有些问题”。

在神木境内的央企、省企，更是出手阔绰。黄建军称，陕煤集团承诺5年捐资4.5亿元，每年9000万元。

但也有知情人士告诉记者，目前三大基金“小额捐款基本到位，但大额捐款更多还是意向性的”。

有神木县知情人士告诉记者，“听说一家企业意向捐款2亿，但现在一分钱也不想捐了”。

此外，对于捐资的省级国企来说，捐款还面临制度障碍。陕西省国资委收益处工作人员告诉记者，陕西省国资委下属国企，在进行超过一定数额标准的社会捐赠前，必须经该处备案或审批。

这是2010年陕西省国资委下达的新规，目的是“防止企业以捐款为名行关联利益输送之实”。

清华大学NGO研究所所长王名坦言，虽然至今尚无法律明确规定和约束，但业界的共识很明确，“政府应当为慈善事业创造条件，提供制度保障，而不应介入捐赠行为，这已成国际惯例，并且为民政部所呼吁”。

基金优惠政策

事实上，神木县将慈善与政府项目相捆绑。为吸引企业为三大基金捐款，开出了多方面优惠条件。

凡个人捐款10万元以上或单位捐款100万元以上的，给予政治荣誉，并在当地勒石留名；捐款500万元以上的，则在当地以企业或个人名义修亭一座。其他优惠还有：土地使用，优先参与重点项目建设等。

神木县国有资本运营公司一名乔姓副总经理告诉记者，2011年神木县269项重点项目“基本已经落实”，至于今后的重点项目是否会向捐资会向捐资企业倾斜，“还不清楚”。

事实上，三大基金目前尚处于“胚胎”状态。陕西省民政厅民间组织管理局在电话中告诉记者，神木县只是向该局进行过咨询，尚未收到其申请设立基金理事会的书面材料。而按照《基金会管理条例》，这一理事会必须经过陕西省民政厅或民政部审批。

这一说法却与不久前神木县政府网站上一篇答疑文章矛盾。该文章称，“三大慈善公益金”报请省民政厅批准后，由神木县管理。

而当记者就此事求证神木官方时，对方并未答复。

更有人在网上抱怨三大基金为政绩工程，“神木县煤炭储量500亿吨，2010年开采量才为1.6亿吨，还要几百年才能采完，担心得太早”。而神木县矿产资源管理办公室人士则表示，支撑神木县财政收入的民营矿企储量不过40亿吨。

也有知情人士告诉记者，神木县在陕煤集团神南矿业公司中“持有可以发挥很大影响的股份”，但那些央企对神木的税费贡献“极其有限”。反而是民营经济，贡献了神木县财政的大头，为70%。这也部分解释了地方政府缘何焦虑免费医疗等民生保障前景。

下一步，基金具体如何运营还是未知数。神木县委书记雷正西此前在接受记者采访时称，“公益金的使用，目前主要是增值、做大规模，待今后需要时使用，由审计、监察、理事会、监事会予以监督。”