“各种低碳政策工具不应该意识形态化。” 清华大学公共管理学院教授、气候变化与低碳发展政策研究中心主任齐晔对本报记者强调，“各种政策工具， 没有好坏之分，只有合适与不合适之别”

在他看来，合适与否主要有两项标准，一是工具运用的基础条件是否存在，二是能否最大程度符合完成目标任务的整体需要。

他以“十一五”的节能工作为例解释，尽管行政节能的手段在“十一五”末期有些走样，并受到诸多批评，但从整体来看，它对保证节能指标任务的完成，贡献甚大。“市场化的手段，如合同能源管理可能更有效率，但目前推广应用的基础还不完备，所以只能是市场创建时期的辅助手段。”

对“十一五”节能工作进行整体评估，是他刚刚完成的《2010中国低碳发展报告》的主要内容。他目前正在着手做的一项工作，是受国家环保部委托，对“十一五”污染物减排工作进行整体评估。

排污权交易基础条件不足

《21世纪》：尽管“十一五”期间污染物超额完成，但主要采取了以工程减排为主的行政手段，而市场化的手段如排污权交易一直在试点。排污权交易缓行的原因是什么？

齐晔：首先，我认为要对排污权交易有一个客观的认识。和行政手段相比，排污权交易或许成本比较低，但要意识到，目前为止，针对二氧化硫的排污权交易制度只有在美国是成功的，在其他国家并不成功。为什么排污权在美国是成功的。首先，他们在1970年的《清洁空气法案》（CAAA）提出了污染物总量控制的原则，反观中国，在现行的《大气污染法》中找不到排污权的内容，排污权是什么性质，能否交易，如何交易，都没有规定；其次，美国的污染物排放的监测体系比较发达。

《21世纪》：我注意到，美国的排污权交易比较成功，主要是电力行业的二氧化硫排污权交易。而中国也在电力行业做了相关尝试，环保部、财政部和发改委也在积极推动出台《电力行业二氧化硫排污权交易办法》，你认为中国的电力行业二氧化硫排污权能否先行？

齐晔：我对此并不乐观。中国的电力企业主要是由五大电力集团垄断，所谓电力行业的二氧化硫排污权交易，形式上是利益相对独立的电厂之间的交易，这在中国较难实现。如果在五大电力集团之间进行交易，在这样一个小范围之内交易，竞争是不充分的，而一个市场，需要在充分竞争的背景下才能形成。

《21世纪》：在“十一五”期间，中国也开展了COD排污权交易。有观点认为，COD排污权交易是中国的首创。为什么会出现这种情况？

齐晔：这主要是由中国污染问题的特殊性决定的。对很多发达国家而言，他们的污染问题，并不是同时爆发的。而中国的特殊性在于，我们用三十多年的时间，经历了西方两个世纪的工业化进程，因此很多污染问题同时出现在这个历史时期。具体到发达国家COD的污染，即水的有机污染问题可能是通过排污权之外的手段解决的，比如排污收费。而中国南方的一些省市开展COD交易，主要是其COD排放量大大超过了环境容量，希望探索出一种市场化减排之路。大范围的COD的排污权交易要比二氧化硫排污权交易更为复杂，试点难度更大。

温室气体监测亟待建立

《21世纪》：尽管中国在电力行业试点二氧化硫排污权交易并不成功，但去年天津会议之后，仍有不少学者建议，中国应该借鉴美国电力行业二氧化硫排污权交易的经验，在电力行业开展碳排放权交易。对此，你怎么看？

齐晔：在我看来，持上述观点的学者，没有意识到美国并没有将二氧化硫的减排经验复制到二氧化碳减排上去。碳交易机制本身的建立，也需要很高的成本。如果说美国的各个州，有更为简单可行的减排手段，为什么非要开展碳交易呢？比如加州，那边阳光很足，完全可以发展太阳能，这种手段或许比碳交易更为有效。

其次，在电力行业开展碳交易，和二氧化硫的交易原理相同，其结局也不会有太多分别。我对此同样并不乐观。

《21世纪》：国家发改委气候司官员近日表示，拟在2013年之前在六省市开展碳交易试点，在2015年向全国推广。你如何评价这一时间表。

齐晔：中国何时开展碳交易，除了看碳交易基础条件是否具备，更要看对整体形势的判断。首先，就基础条件而言，还有很大欠缺。在“十二五”规划纲要当中，国家明确提出要“建立完善温室气体排放统计监测和考核制度”，这也是碳交易的重要前提之一，换句话说，试点省市需要对自己所在区域的碳排放总量十分清晰才可以。

据我了解到，2010年 9月27日，国家发改委已要求各省、自治区、直辖市启动省级温室气体2005年清单的编制工作，并选定陕西、浙江、湖北、云南、辽宁、广东和天津7个试点地区作为试点，试点地区要在2012年年底完成省级排放清单报告。但是，即便这个清单出来了，由于碳排放情况在不断变化，所以也不能根据2005年的数据推算出2010年和2013年的数据，那么总量目标如何分解呢？

《21世纪》：作为碳交易的试点城市北京，在探索碳交易的同时，也提出要开展节能量的交易。这两种交易是什么关系？

齐晔：节能量指标交易借鉴的是欧盟的碳排放指标的交易模式，只不过其交易的对象是节能量，而非碳排放指标。具体而言，即用能单位通过合同或者节能量购买协议等形式，获得节能量额度，用于实现其节能目标。这也是一种非常有效的市场化节能手段。

在当前的统计节能减排时，用的指标是标煤，而不是二氧化碳。尽管二者可以换算，但他们是不同的概念，正如前面提到的，碳排放的统计与检测体系还远未建立起来。基于这种现实，我认为，在“十二五”推广节能量交易更为可行。

透明度在于能力建设

《21世纪》：无论是碳交易还是节能量交易，都会涉及到中国的能源统计制度问题。如何评价我国现有的能源统计制度？

齐晔：在节能减碳工作的推动下，能源统计制度也进步很快。在国家统计局下面，能源统计原来是一个处，现在变成一个司，这种地位的提升，也在一定程度上提高了能源统计的水平和质量。但为了科学考核国家和地方的节能减碳指标，还有不少问题要解决。

其一，现行的地方能源平衡表反映能源的生产、消费、调入、调出情况，但电力调入、调出没有多少是非化石电力的信息。目前电力生产和消费信息比较准确，煤炭的生产和消费信息准确性就差一些。

其次，在规模以上工业领域也做得不够深入。比如说钢铁行业，如何更加科学规范地反映钢铁行业的能源消费，还需要做大量的工作，包括修改当前的能源统计报表等。

再次，我们的能源统计和能源分析能力有限，尤其是县（区）一级。

《21世纪》：正是因此我们的能源统计比较弱，所以尽管中国大规模开展了节能减排行动，但依然在气候谈判中，遭受到国外的怀疑。

齐晔：在气候谈判中，美国老是要求中国进行MRV，也即三可。这当然是违反巴厘路线图的，因为当时谈判的结果是，发展中国家只有得到国际技术或者资金援助的减排才需要MRV。从另外一方面来看，在透明度方面，中国和美国不同，美国是有能力没有政治意愿，而中国面临的最大问题，不是政治意愿，而是能力建设的问题。我们急需在“十二五”提高能源统计的能力。