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本报记者 王晓薇 北京报道

   “美国失去两房，生活将会怎样？”这是1989年美国爆发储贷危机，导致联邦政府担保的储贷机构大规模破产后，《纽约时报》给出的疑问，面对大到不能倒，但又问题层出的“两房”，美国政府一直都在纠结。
    2011年2月14日，奥巴马政府终于在他的2012财年预算案中给出了这一问题的答案。在巴尔的摩一所中学，奥巴马告诉媒体，政府在房地产金融领域的角色将逐渐由主角变成配角甚至成为观众。到那时，有关“两房”的一切将彻底从联邦预算中划去，这个时间他希望不会超过10年。
    此刻，奥巴马终结的不仅仅是2008年9月7日美国政府对“两房”的接管，更有可能终结的是自“两房”诞生以来长达73年的国有史。
总统政策的“实验室”
    “两房一直都是国有的，区别只不过是显性的还是隐性的而已。”美国联邦住房融资委员会理事会理事曼德尔洛维茨在2008年“两房”被收归国有时，为“两房”与政府的关系做了一个简单的总结：“两房从诞生起就已经成为了历任总统政策的实验室，在那里他们获得了检验各自政策的最大空间。”
    在经历了30年代大萧条后，美国90%的房屋建设都陷入了停工，住房问题已经成为影响社会稳定的一个重要因素。为了解决这一社会问题，时任美国总统的罗斯福在自己的新政中加入了“居者有其屋”计划，联邦国民抵押协会，即房利美作为这个计划执行中的一部分在1938年被建立，其主要作用是为低收入公民在购买房屋时获取联邦低息贷款提供担保。在《公共住宅法案》中，房利美的属性被明确定为联邦政府托管企业，即所谓的“国有企业”。1949年，在杜鲁门政府通过的《国家住房法》修订案中，房利美的作用被再次扩大，扮演起了房地产市场、消费者、金融机构和政府这四个关系中间人的角色。1961年，肯尼迪政府在肯定了房利美作用的基础上，开始向美国保障房计划中引入了私人资本，鼓励私人金融机构按照比市场水平低的利率向保障房计划提供贷款，并将此作为抵押按照正常的市场利率出售给房利美，中间差额由联邦政府补齐。房利美进入了“公私混合”的模式。通过房利美，美国政府成功地创建了一个流动的二级抵押贷款市场。在房利美成立的头三十年中，它几乎垄断了二级抵押贷款市场。1965年，由于补贴数额过于庞大，为平衡预算，约翰逊政府将低收入家庭的住房支出比例限定在其收入的20%，其余由政府提供补助。1968年，为了限制房利美在二级抵押贷款市场上的垄断，国会通过了《住房和城镇开发法》，将房利美一分为二成为房利美和吉利美（政府国民抵押贷款协会），吉利美仍然保持政府性质，与美国退伍军人管理局（VA）和美国农业部住房管理局（FmHA）一样受联邦住宅管理局（FHA）担保抵押贷款支持，拥有完全的政府信用担保。房利美则成为了一个私有的股份制公司。也正是在这一年，房利美成为上市公司。联邦政府掌握房利美的优先股，私人资本则拥有普通股。房利美的利润和债务第一次从联邦预算中被移除。政府在房利美中的作用转为隐形。尼克松政府为了将二级抵押贷款市场扩大至普通住宅贷款市场，1970年，联邦政府授权房利美去购买私人金融机构的住宅抵押贷款，并通过《紧急住房金融法》授权成立联邦住房抵押贷款公司，即房地美。美国住房贷款证券市场的双寡头竞争模式开始。1971年，房地美发行它的第一个抵押转手证券，即现在所称的抵押贷款支撑证券（MBS），从法律上，房利美再不需要金融机构以某种形式施舍其次级贷款。10年后，房利美也发行了同种证券。1983年，房地美还创造了第一份担保抵押债券（COM）。此后，秉持自由主义治国方针的里根、老布什以及克林顿政府逐渐将政府对住房市场的补贴通过“两房”转移至市场。政府在美国房地产金融领域的作用由直接转为宏观调控。在“两房”与美国历届总统的政策演变过程中，“两房”并不仅仅创立的是一个房地产市场的运作平台，也成为了美国大政府主义与自由主义，金融创新与金融监管等各种制度纠结的场所。
政府收归终极监管
    随着“两房”在美国住房金融市场作用的不断加重，“两房”的垄断和随之而来的房地产流动性过剩也引起了美国政府的担忧。上世纪80年代爆发的美国借贷危机最终导致受联邦担保的2150家储贷机构的16%都陷入破产，“两房”也受此牵累，吸收了大量的有毒“贷款抵押担保”。
    1989年，国会通过《1989年金融机构改革、复兴与强化法》，对金融也进行全面整顿，成立清算信托公司，接受储贷行业的不良信贷资产。最终花费了纳税人1530亿美元（相当于1989美国GDP的3%），历经10年后，危机才得以平复。但是借贷危机带给美国金融系统的风险并没有因此消除。2002年，在安然事件之后，房地美也被曝出了利用假账谎报盈利50亿美元的丑闻。2003年9月10日，小布什政府开始对住房金融市场进行了重大的调整。小布什表示，财政部内成立一个新的部门负责监管“两房”，这个部门将对国会直接负责。并对“两房”提出了最低准备金要求。2005年1月26日《联邦住房企业监督管理改革法案》第一次被提交给了参议院银行、住房城市事务委员会并在同年7月通过，但是此后这一法案在参议院的投票被拖延。2006年晚些时候，共和党参议员约翰·麦凯恩也成为这份提案的共同提案人。为此“两房”动用了大量游说力量。2007年8月，最终在游说团体和国会温和改革派的影响下法案最终未获通过。然而，就在此后一年的时间里，逃过监管的“两房”却遭遇了收归国有的终极监管命运。2008年7月30日，随着次贷危机愈演愈烈，小布什政府签署了《2008年住房、经济恢复法案》，其中涉及“两房”的法案达到6个，包括成立美国联邦住房金融管理局（FHFA），确保“两房”安全有效运作；提高政府对“两房”担保限额；对价值3000亿美元的抵押贷款进行担保等。2008年9月6日，美国联邦住房金融管理局局长洛克哈特宣布，将“两房”置于美国联邦住房金融管理局托管之下，与他一起出席新闻发布会的还有时任美国财长的亨利·保尔森和美联储主席伯南克。这段经历在日后伯南克出版的自传中被称为“艰难的决定”。此后美国政府向“两房”的“注资”源源不断，2009年2月18日，美联储宣布购买1000亿美元“两房”债券，使美联储购买的“两房”债券总额翻番，2009年12月24日，财政部也扩大了对“两房”的救助，取消了对“两房”4000亿美元救助的上限。2010年3月，鉴于美国仍没有从经济危机中完全复苏，美国财长盖特纳宣布将原本定于年初宣布的“两房”改革延后。2010年5月，第一季度分别亏损80亿美元和131亿美元的境况将房地美和房利美逼向了摘牌的窘境，6月16日，FHFA发表声明称其托管的“两房”股票将从纽约证券交易所退市，22天后，“两房”正式从纽约证交所退市。2010年8月17日，财政部就改革“两房”问题召开了特别会议。与会者包括各大银行高管，基金主席、抵押证券公司和再保险公司总裁，以及政府官员、国会议员等。
政府退出三方案
    2011年2月11日，盖特纳和住房与城市发展部秘书长肖恩·多诺万共同向国会递交了有关美国住房金融市场改革的“白皮书”。在31页的改革草案中，真正论述对“两房”以及其代表的政府支持企业（GSE）的改革方案不过2346字，在其核心的三个观点之下，政府的角色都将得到极大的削减。在“白皮书”提供的三种方案里，第一种，将住房贷款金融市场完全私有化，政府只支持纳入FHA前面的保障房计划的抵押贷款项目。也就是目前美国住房信贷市场的85%都将被私有化。这一观点也是被认为最为激进的方案；第二是建立危机筹款机制，只在危机爆发时启动；第三个也是被认为相对政府参与最多的方案——即担保灾难计划，即政府通过某种形式的再保险为住房抵押贷款投保。而这三个选择之下被削减的“两房”职能最终也许只靠吉利美便可担负。“目前，盖特纳所提交给我们的与其说是一个计划，不如说只是他们收集起来的可供选择的几个可能。”众议院金融服务委员会主席、共和党议员巴楚斯说，“我们还必须坐下来，花大量的时间讨论，使其最终更像是一个真正的方案。”
    无论政策的最终走向如何，目前所运行的GSE模式必将被从根本上分离。“政府支持企业模式从根本上就存在着政府和私人博弈的天生顽疾。政府需要通过这种模式维持住房市场的低利率以支持保障房计划。但同时企业也需要追求利益最大化。”据美国企业研究所高级研究员彼得·沃里森说，“其中的关键就是必须清楚划分各自的职能。”