经过上百年的货币政策实践总结和货币理论研究，西方发达国家普遍认同现代中央银行应保持较高独立性，这样可有效遏制政府扩张经济的冲动，提高央行信誉，更低成本地遏制通胀。与发达国家相比，中国处于快速发展的转型阶段,由此决定了较为特殊的经济政治体制,货币政策当局履行的职能与发达国家中央银行不尽相同。为进一步改善宏观经济管理，提高货币政策的有效性，应更清晰地定位中央银行的角色。一直以来，国内都缺乏对于独立中央银行职能的严肃探讨，为此本报本期特别策划了这一专题，并邀请了北京大学国家发展研究院教授黄益平、广东金融学院副院长陆磊做深入分析，是为21世纪北京圆桌第297期。（周慧兰）

央行权威性之问

货币政策决策其实是一门技术活，它强调预见性和缓步调整，需由专门人才来做。

《21世纪》：近期的陆家嘴论坛上，吴晓灵提出，在国外，无论是在金融业发展过程中，还是在处置金融风险过程中，谁都不会挑战央行的权威，而在中国，央行的权威不够大。您如果看待央行在中国经济调控中所扮演的角色？为什么要强调央行而非其它部门的独立性？

陆磊：从1999-2007年，金融体系改革包括人民银行的大区行改革、“一行三会”体制建立等，都是为了增强央行独立性，使其能够更加独立地制定货币政策。

2008年之后，不论执行的是宽松或从紧的货币政策，央行的权威性都不够大。货币政策宽松时，央行从金融稳定角度可能并不赞同，但为了服从大局，不得不松；货币政策从紧时，中小企业融资难等问题又浮出水面，制约着央行的决策。央行在中国经济调控中本应扮演一个严厉的执法者角色，制定并执行货币政策；但经过二十多年的金融改革，央行的独立性和权威性仍然不足。

从经济学理论角度，央行应具备独立于政府的职能。其它政府部门基本是权责对称的，执行政策时可量入为出，如财政部等按照部门预算来安排支出，出了问题风险自负，而央行却是高负债的。在现代信用货币背景下，货币政策和金融稳定的权责不对称，当货币超发时，发货币的机构会得到好处，银行等金融机构的收益也会增大；而金融风险则由所有公众存款人承担。在这种情况下，金融机构天然具备扩张的积极性，因此需要有一个强力的独立于政府当局的机构，承担公众负债者的角色。

黄益平：我十分支持央行增强独立性。理由有二：一是货币政策目标如价格水平的稳定事关全局，与其它政府部门的决策放在一起容易受到干扰，如因追求增长影响对通胀的控制，几次过后，货币政策目标就会丧失权威性与市场信誉。二是货币政策决策其实是一门技术活，它强调预见性和缓步调整，需由专门人才来做，不然容易造成要么不动、要么手忙脚乱的现象。

《21世纪》：2008年以来的信贷扩张使得央行抑制通胀的目标屡次落空，缺乏独立性被认为是造成中国货币政策效果不佳的主要原因，您怎么看？其对经济影响如何？

黄益平：以去年为例，年初就有不少经济学家建议开始回收流动性，后来通胀抬头，呼声更加稠密。但央行在年初调了两次存款准备金率之后一直按兵不动，大概有两方面的原因：一是决策者担忧全球经济二次探底，说明增长目标重于通胀目标；二是不少决策者认同通胀是所谓结构性的，不需动用货币政策。决策部门忙于微观调控农产品供求甚至打击不法商贩。这就涉及到一个专业性问题，通胀上来了，显然跟货币有关。今年看到后果后就有点手忙脚乱。

陆磊：从《中国人民银行法》来看，目前央行的目标制定权和工具执行权并不完备。央行的货币政策委员会实际只是一个咨询议事机构，并非决策机构。每年的宏观调控是由中央经济工作会议定调，央行要配合年度宏观调控目标。根据菲利普斯曲线，在短期内通胀高时，经济增长率高，失业率就低；通胀低时，情况相反。若宏观调控的主要目标是保增长或降低失业率，那么抑制通胀只能让位于其它目标。

央行缺乏独立性的结果，是判断、决策、效果滞后。2009年放了大量的贷款，央行应预见到2010-2011年会出现资产价格上涨和通胀，应及早动用利率或其它政策工具来预调，避免通胀的加剧。当货币政策目标转为控通胀后，去年10月19日开始加息，目前以PMI指数为表征，经济出现明显下行，虽然通胀仍在高位，但这轮调控仍将滞后，结果是当通胀下行时还在控通胀，加大经济下行的压力。

“一行三会”的监管困境

监管往往带有保护特征，监管者会被监管对象套牢，即“监管俘获”。

《21世纪》：2003年形成的“一行三会”垫定了中国金融业分业监管的格局，从监管协调的角度来看，这种监管模式存在什么问题，如何看待各机构监管目标之间的差异和矛盾？

陆磊：分业监管的主要考虑，是监管和货币政策目标之间是存在分歧的，但实际却是一致的。如央行在信贷投放的同时，必然要考虑通胀风险，商业银行如出现不良资产，整个金融系统都会面临很大的风险。所以货币政策制定和对金融机构的监管是统一的。

之所以被认为有分歧，是因为监管往往带有保护特征，监管者会被监管对象套牢，即“监管俘获”。在这种情况下，不论分业还是混业监管，问题依然存在。同时，目前银行和监管机构之间是平级的，这等于人为设置了可博弈对象，监管者的权威性更加削弱。

《21世纪》：现有的机构监管体系对于金融市场发展的作用如何？

陆磊：首先，加大交易成本。如上海国际板的推出，会涉及到货币和外汇管理，需要证监会和外汇管理局进行协调。再如银行理财产品，涉及到资本市场，需要银监会和证监会交叉监管；如涉及保险产品，又受保监会的监管，导致交易成本大幅上升。

其次，目标冲突。非系统性风险和系统性风险之间存在对立。当通胀来临时，微观层面，各金融机构争先恐后扩张资产。相关监管当局看到的是这些机构表现良好，总资产上升；但从货币当局来看，意味着通胀加剧、局面更不可控。而央行的金融稳定局实际

是缺乏检查和监管职能的。最后央行只能提高存款准备金率、利率，进行信贷规模控制来降低系统性风险。

最后，工具重叠。就单个金融机构而言，监管部门的管理工具存在重叠。如为了控制信贷风险，银监会提高银行的资本充足率，以遏制信贷冲动。而更为有效的工具是存款准备金率。资本充足率和存款准备金率的工具目标是相同，却分属两个不同机构。资本充足率的动用，并不像存款准备金率灵活和有效，造成了监管工具的重叠。

理想的监管格局

宏观调控部门应该通过设置总量和价格目标来管理系统性风险的。

《21世纪》：目前，资本项目管制的有效性正不断降低，货币政策独立性不断受到挑战，表现为M2中外汇占款比重不断升高，短期不规则的资本流动规模不断扩大。央行在资本管制和金融监管中的角色应如何定位？

黄益平：过去在外部金融危机期间，资本项目管制可能减少了对国内经济的冲击，有助于宏观经济稳定。但现在升值压力加大，资本管制有效性开始下降，二者合在一起就降低了货币政策的独立性，反而导致宏观经济不稳定。这个局面不改变，即使央行独立了，也很难保障价格水平的稳定。因此我建议尽快实现汇率自由浮动，取消外汇市场干预，同时尽快稳步推进资本项下人民币可兑换。这两步要与增强央行独立性结合起来做。

陆磊：资本管制是没有必要的。在金融全球化背景下，只要存在套利机会，一定会有套利行为。资本管制的无效性是客观现实，因此货币政策应在资本流入的背景下来制定。这并不意味着货币政策独立性受到挑战，而是货币政策正面应对资本流动，调整货币发行量。

不要认为放出人民币、人民币不断升值对于我们是坏事。资本流入意味着人们愿意不断把美元卖出以换取人民币。央行在印制钞票时是无成本的，而无成本的人民币竟然为国内外投资者广泛接受，这是央行伟大的成功。我个人现在最担忧的，是货币和信贷投放过多，未来可能会出现转折，即人们对人民币信心下降，那时我们要应对的就是资本流出了。

《21世纪》：随着中国金融市场的开放与发展，一个理想的监管格局是怎样的？

陆磊：为加强央行的独立性，国务院首先赋予央行在货币政策工具上更大的自主性和灵活性，包括利率和汇率。若有可能，应回归到单一央行兼有货币政策制定和金融监管职能的状态；若无可能，应由央行牵头成立专门机构来实施协调监管。

在现有的监管模式下，应明确的是，除央行外，其它各监管部门仅是微观管理部门，而非宏观调控部门。它们是面对单个机构、市场，通过设置游戏规则来管理非系统性风险的，而宏观调控部门应该通过设置总量和价格目标来管理系统性风险的。目前各个监管当局实际上具有宏观职能，而央行又不可避免地具有微观职能，两者的交叉，导致监管工作出现一系列问题。

（因时间关系，陆磊的发言未经本人审核）