【编者按】相比上一年，2010年的改革步伐更加缓慢，改革理念趋于保守，改革的政治色彩有增无减

中国司法改革年度报告(2010)

Annual Report on China’s Judicial Reform (2010)

执笔人：徐昕 黄艳好 卢荣荣*

　　2011 年1月22日，中国司法改革年度报告(2010)发布暨司法改革学术研讨会召开，《中国司法改革年度报告(2010)》正式对媒体和社会发布。

　　全文经修订后，发表于《政法论坛》2011年第3期。本文正式版本为诗性正义(justice.fyfz.cn)博客首发的pdf版。转载须保持完整性，仅转载pdf版或提供相关链接。

　　徐 昕 北京理工大学法学院教授，司法高等研究所主任

　　黄艳好 北京理工大学司法高等研究所项目研究员

　　卢荣荣 西南政法大学博士研究生，司法高等研究所项目研究员

　　目录

　　引言

　　一、综合性改革

　　——完善刑事证据制度

　　——探索建立案例指导制度

　　——量刑规范化改革

　　——未成年人司法制度的改进

　　——铁路司法系统的改革

　　——司法官遴选制度改革

　　——应对政法队伍人力短缺

　　——落实宽严相济刑事政策

　　——加强涉法涉诉信访工作

　　二、法院改革

　　(一)优化法院职权配置

　　——陪审制改革

　　——合议制改革

　　——规范上下级法院关系

　　——建立司法巡查制度

　　——完善审判管理机制

　　——执行体制及工作机制改革

　　——死刑复核程序改革

　　(二)落实司法为民

　　——倡导能动司法

　　——大力推广巡回审判

　　——强化“调解优先”工作原则

　　——探索司法附设调解

　　——开展行政诉讼简易程序试点

　　——立案信访窗口建设

　　(三)强化司法监督

　　——落实司法公开

　　——推进司法廉政建设

　　三、检察改革

　　(一)加强法律监督

　　——强化刑事立案监督

　　——完善审查逮捕程序

　　——对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查

　　(二)强化检察执法活动的监督制约

　　——规范扣押、冻结涉案款物工作

　　——全面推行人民监督员制度

　　——完善检务公开

　　(三)加强检察队伍建设和基层建设

　　四、司法行政领域的改革

　　——完善人民调解制度

　　——加强律师管理

　　结语

　　引言

　　2010年，中国司法改革沿着预定的轨迹缓慢前行。

　　法院、检察院、公安、司法行政等部门根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的司法改革整体规划，继续低调推进改革，贯彻落实先前的改革举措，努力完成新安排的改革任务。按照中央司法体制改革领导小组的部署，2010年是司法改革攻坚年。年初，围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项政法重点工作，中央司法体制改革领导小组第二次全体会议暨司法体制改革第三次专题汇报会安排了30项新的改革任务，包括改革民事行政案件执行体制、加强政法力量建设、完善政法干警工资和职业保障制度、改革和完善律师制度、落实宽严相济刑事政策并修改相关法律、规范案件新闻报道、完善刑事证据制度、完善侦查监督制度、推进量刑规范化改革、完善人民监督员制度、加强政法机关基础设施建设和经费保障等内容，旨在积极回应民众的司法需求，进一步消除影响政法工作的体制性、机制性、保障性障碍，尤其要在优化司法职权配置、加强执法司法监督等方面取得突破。此后，中央政法委举行了五次司法改革专题汇报会，力图加快步伐，顺利完成年度改革规划。11月，中央司法体制改革领导小组办公室联合中央各部门组成联合督查组，对10个省区市开展司法体制改革督查，重点关注刑事被害人救助制度等10项改革的落实情况。

　　新一轮司法改革启动两年来，在优化司法职权配置、加强政法经费保障、健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、改革量刑程序等方面有所进步。不过，备受期待的“攻坚”并未出现。2010年的司法改革主要是机制改革和工作方法的改进，基本未触及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、案例指导制推行、量刑规范化改革等举措力度较大，改革司法官遴选制度、规范上下级法院关系、完善合议制、规范扣押冻结涉案款物工作、完善审查逮捕程序、加强刑事立案监督、出台《人民调解法》等改革措施有所深化，但相比上一年，2010年的改革步伐更加缓慢，改革理念趋于保守，改革的政治色彩有增无减。

　　一、综合性改革

　　——完善刑事证据制度

　　2010年，赵作海案再次引发民众对刑讯逼供的强烈不满，成为推动刑事证据制度改革的“最后一根稻草”。从佘祥林案的“妻子复活”，杜培武案的“真凶落网”，聂树彬案的“一案两凶”，东棉坳案的“真凶供词”，吴大全案的“死刑入狱撞真凶”，赵志红案的“偿命申请”，滕兴善案的“疑点重重”，张振风案的“公安藏匿证据”，到赵作海案再度上演“亡者归来”，这些以戏剧性方式伸张正义的冤案，暴露了刑讯逼供等非法取证现象泛滥、刑事证据制度不合理、警察权过度强大、公检法部门“配合”有余制约不足、律师地位低下、司法地方化与行政化、党政权力干预司法等种种问题，引发民众对刑事案件侦查、起诉甚至审判各环节的强烈质疑，提出了证据制度和司法体制改革的迫切需求。

　　2010年，刑事证据立法取得重大进展。5月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，成为本年度司法改革的亮点。前者首次确认了证据裁判原则，规定了程序法定、证据质证原则以及非法证据排除规则、意见证据规则、原始证据优先规则和有限的直接言词证据规则，明确了死刑案件的证明对象，要求证据达到确实、充分的标准，细化了各类证据的收集、审查和认定规则，强调采用刑讯逼供等非法手段取得的被告人供述不能作为定案根据，完善了证人、鉴定人出庭作证和保护制度，规定了运用间接证据定案、补正和调查核实存疑证据、严格把握死刑案件的量刑证据等证据综合认证事项的条件和程序，有助于规范死刑案件的侦查活动，约束司法机关的自由裁量权，增加刑事辩护的程序性依据，降低冤案发生的概率。后者对非法证据特别是非法言词证据的内涵和外延进行了界定，明确要求排除非法言词及实物证据，规定了审查和排除非法证据的程序、证据合法性的证明责任和证明标准、侦查人员出庭作证等程序性事项，提高了刑事证据的准入资格，增强了规则的合理性与可操作性，为遏制刑讯逼供提供了制度保障。两项规定显示了司法和执法理念的进步，体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、保障人权等方面的努力。

　　但作为酝酿多年、在多方分歧中不断磨合妥协的产物，两项规定仍有不足。第一，某些规定过于模糊。例如，“采用刑讯逼供等非法手段取得的供述”需明确：何为刑讯逼供？“等”具体包括哪些非法手段？变相的刑讯逼供如何认定，是否应当排除？刑讯获取的供述后来以非刑讯方式予以固定，是否可采？诱供、骗供等方式获取的证据应否排除？“双规”、“双指”等非司法程序中的刑讯逼供如何处理？第二，非法证据的范围过窄。对非法言词证据的范围限定过小；对非法实物证据仅作出概括性规定，并适用明显宽松的采信标准，只有采取“明显违反法律规定，可能影响公正审判”的手段获得且未“予以补正或者作出合理解释”的实物证据才会被排除。第三，某些规则有所保留甚至有所倒退。例如，非法证据的排除范围只限于严重违反法定程序的行为，单人提审、手续不全、未履行告知义务、鉴定缺陷等程序违法仅被视为办案瑕疵，可以“补正或者作出合理解释”。第四，死刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要。尽管死刑案件发生错案的负面影响高于其他刑事案件，但任何刑事案件皆要求证据采信和事实认定的严肃性、审慎性，证明规则应统一适用于所有刑事案件。印发两项规定的通知也要求，办理其他刑事案件参照《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》执行。第五，不少规则仍需完善。例如，应规定侦查人员不出庭的后果，明确法官必须启动非法证据调查程序的条件等。

　　证据制度的完善一直是司法改革的重点，尽管出台了若干涉及诉讼证据的司法解释，但远未形成系统、合理、科学、可操作的证据规则体系，这为冤假错案的发生提供了可乘之机。多年以来，有关部门反复重申严禁刑讯逼供，却屡禁不止，冤狱不断。虽然此次改革体现了对民众司法需求的积极回应，但观其实效，难免产生禁而不止的担忧。至少两项规定施行半年以来，并无迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。而聂树斌案早有真凶供词却迟迟得不到纠正、樊奇航案有较明显的刑讯逼供证据却被迅速核准死刑等案件，甚至让人怀疑司法机关落实两项规定的勇气和决心。“徒法不足以自行”，两项规定仅是“书本上的法”，要真正落实非法证据排除规则，还需配套制度特别是司法体制的变革作为支撑。

　　未来应切实执行上述两项规定，确立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则，进一步完善诉讼证据规则，提高刑事证据的准入资格，加强侦查、起诉、审判各环节的监督制约，完善律师在场、同步录音、证人作证、警察出庭、口供补强、司法令状、审级监督、司法问责、案件质量管理等配套制度。根本而言，防止冤案、保障人权需消除司法的体制性弊端：公民应享有沉默权；律师的权利应得以保障落实；警察权应弱化且受到有力监督制约；检察权应恰当定位从而实现有效监督；司法的独立性应得以充分保障，任何组织和个人不得干预司法。

　　——探索建立案例指导制度

　　案例指导制度最初是为解决“同案不同判”的问题。“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度。地方法院积极进行探索。早在2002年，天津市高级法院、郑州市中原区法院等就开始尝试；昆明市中级法院连续七年组织开展指导案例评选，用于指导辖内法院的案件审理；2009年，广东省高级法院率先建立全省联动、层次分明的案例指导体系。之后，鉴于该制度有利于弥补立法的不足，制约自由裁量权，促进司法和执法的统一，部分公安、检察、司法行政机关和政府展开探索，如四川省梓潼县检察院、江苏省泰州市检察院、湖南省人民政府、河南省公安厅和司法厅等均出台了有关规范性文件。

　　2009年，中央政法委要求“中央政法机关要加快构建具有地域性、层级性、程序性的符合中国国情的案例指导制度，充分发挥指导性案例在规范自由裁量权、协调法制统一性和地区差别性中的作用，减少裁量过程中的随意性”。2010年4月，中央政法委协调公检法召开会议，要求推行案例指导制度并在年内公布一批指导性案例。8月，最高人民检察院出台《关于案例指导工作的规定》，明确了检察机关发布指导性案例的范围，主要涉及职务犯罪中是否立案、批捕、起诉，民事、行政、国家赔偿案件中法律规定模糊、法律适用困难等情形。公安部也出台相关文件。11月，最高人民法院酝酿五年之久的《关于案例指导工作的规定》出台，成为2010年司法改革的重大进展。该规定明确了指导性案例的发布主体、选择范围、工作机构及推荐、审查、报审、讨论、发布、编纂等程序，确立了指导性案例的效力，即“各级人民法院在审判类似案件时应当参照”。但何为“类似”、“应当”、“参照”，需进一步明确。

　　案例指导制度对于不同机关的意义有所区别。对检察、公安、司法行政机关及政府而言，指导性案例更多只是工作指引，旨在引导和规范执法行为。对法院而言，案例指导制度的确立具有更深远的意义，它表明中国正融入大陆法系国家积极吸收英美法系判例制度合理因素的潮流之中，也为司法权和法官作用的扩张埋下了种子。这一渐进的革命性功能引起立法机关的担忧：指导性案例作为审判的重要依据，是否具有法官造法的性质，是否会导致司法权冲击立法权。

　　立法机关的担忧正是最高人民法院案例指导制度调研多年却迟迟难以出台的主要原因，问题解决的关键在于如何确定指导性案例的效力。事实上，司法过程作为自由裁量的过程，或多或少具有一定的创造性，只是不同法系中法官造法的程度有所不同，效力也有所区别。但指导性案例来源于法官依法做出的生效判决，其天然受控于立法。这种立法控制下适度的司法能动主义有助于应对社会的快速发展和纠纷的复杂多样化。审判坚持成文法优先，指导性案例为补充的原则，不会导致司法权侵犯立法权。鉴于中国的成文法传统，在当前的宪政体制和立法模式下，指导性案例的效力可定位于事实约束力，不具有法律渊源的地位，判决不可直接作为法律依据援引，但当事人和律师可援用指导性案例，判决可引用指导性案例作为判决理由，若判决明显背离指导性案例，当事人可提出上诉或申请再审。这一定位充分、合理地利用了既有司法体制和法律体系为司法改革预留的制度空间，对现有法律制度的冲击较小。

　　案例指导制度的建设是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。不同机关实行案例指导制度面临相互协调的问题，应重点完善法院的案例指导制度，以此引导其他部门的相关制度建设。法院案例指导制度的建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是减少较为严重的“同案不同判”现象，并重视案例指导制度运行条件的培育，如完善判决公开制度、建立判例汇编和发布平台等；长远而言，应全方位、多层次挖掘案例指导制度的功能，如提升司法的独立性，赋予指导性案例更高的效力，在严格的标准、条件和程序控制下遴选弥补和修正既定立法的指导性案例，使其逐步上升为正式的法律渊源，最终建立中国特色的判例制度。

　　——量刑规范化改革

　　量刑规范化改革源于地方司法机关的探索。早在1999年，北京市东城区检察院已试行公诉人当庭发表量刑意见。2000年，河南省兰考县法院在青少年刑事案件中试用社会调查报告作为量刑参考。2002年，上海市徐汇区法院首试“量刑答辩”，将对抗制引入量刑程序。2003年，上海市各级检察机关全面实行量刑建议制度。2004年，《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(下称“二五纲要”)明确提出健全和完善相对独立的量刑程序。2005年，最高人民检察院下发《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》，推行量刑建议改革试点。2006年，江苏省高级法院在死刑二审案件中单列“量刑辩论”程序。2007年，山东省淄博市淄川区法院在《淄川区人民法院量刑程序(试行)》的基础上，制定了缓刑、诉辩协商、未成年人刑事案件社会调查等配套制度，建立起较为完善的量刑程序规则；北京市检察机关开始第二批量刑建议试点，试点范围从区级向市级扩展。2008年，最高人民法院确定10个试点法院，2009年试点范围逐步扩大到120多个指定法院，还有不少法院进行“计划外试点”。

　　在多年试点改革的基础上，2010年量刑规范化改革取得重大进展。2月，《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》出台；9月，全国法院量刑规范化改革工作会议召开，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》(下称《意见》)并于10月1日实施；10月，《人民法院量刑指导意见(试行)》、《关于积极推进量刑规范化改革全面开展量刑建议工作的通知》生效，法院、检察院全面推行量刑规范化改革；11月，“两高三部”再次联合发文《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》(下称《通知》)，为量刑改革注入“推动剂”。

　　作为量刑程序改革的重要成果，《意见》延续并整合了2009年的改革措施，将量刑纳入庭审程序，设置相对独立的量刑程序，明确检察机关的量刑建议权，允许控辩双方就量刑进行辩论，确立“定性分析和定量分析相结合”的量刑方法，设定从确定量刑起点到确定基准刑、继而依法确定宣告刑的量刑步骤，要求裁判文书说明量刑理由。《通知》重申《意见》的主要内容，要求政法部门相互支持和配合，强调侦查机关、检察院、法院和律师形成合力以落实量刑改革的要求。量刑规范化改革有利于提高量刑的公开性和透明度，规范自由裁量权，统一法律适用标准，减少“同罪不同罚”的现象，实现量刑公正。

　　但作为一项全国性改革，以上文件显得保守且内容较为原则。一些试点过程中形成的有益经验如简易程序适用的“集中量刑程序”未予吸收；一些“计划外”模式如山东省日照市东港区法院将定罪、量刑截然分开的做法未得到应有重视；量刑标准仍显粗糙有待细化；简易程序和普通程序案件的量刑未作区分等。《人民法院量刑指导意见(试行)》有些量刑指标过于片面，已出现量刑机械化的倾向，压制了法官的自由裁量权。同时，尽管量刑规范化改革实现了法院与检察院的联动，并获“两高三部”的一致认同，但在较为粗放的现行刑罚制度下，涉及量刑程序、标准、方法等方面的改革仍需不断深入，并有赖于立法机关对刑罚种类、基准和幅度作出更细化的规定。此外，转变司法人员“重定罪、轻量刑”的观念、提高司法人员的建议和裁量能力、完善量刑理由的阐明工作、加强量刑工作的监督制约、避免量刑程序独立导致效率降低等方面亦有待努力。

　　量刑规范化改革是一项长期的系统工程。尽管经过多年的试点，但量刑改革仍未成熟。今年出台的若干文件不应理解为量刑程序的固定模式，而应作为量刑规范化改革的新起点。未来应继续加大试点力度，激发地方改革的积极性和创造性，注重各地经验的总结、提炼、统一和推行，逐步建立和完善符合中国国情的量刑模式。

　　——未成年人司法制度的改进

　　自1984年首个少年刑事合议庭成立以来，未成年人司法制度的发展和完善一直是司法改革的重要内容。近年的改革力度不断加大。地方性探索尤其值得关注。以近五年为例，2006年，上海市各级检察机关全面试行未成年人刑事案件的污点限制公开制度。2007年，重庆市检察机关改革未成年人犯罪案件批捕起诉方式，制定《办理未成年人公诉案件规定(试行)》和《办理未成年人刑事案件不起诉标准(试行)》，实行专人办理、法定代理人或监护人在场讯问、保密等制度；北京市门头沟区法院与检察院联合出台《关于对未成年人与成年人共同犯罪的案件实行分案起诉、分案审理的规定(试行)》。2008年，江阴市出台《关于建立关爱教育基地平等保护涉罪外来未成年人取保候审权利的工作意见(试行)》，探索对外来未成年犯罪嫌疑人的平等保护；上海市闵行区检察院与区公安分局、区社工站会签《关于加强对涉罪未成年人教育考察及衔接工作的规定》，使未成年人接受观护帮教由检察阶段前移至侦查阶段。2009年，广东省高级法院联合省公安厅、检察院、司法厅会签《关于办理未成年人刑事案件的若干意见》，首创未成年人刑事案“四分开”制度。2010年，北京市海淀区检察院成立北京市首个少年检察处，设立14项制度保护未成年人合法权益；门头沟区法院与首都师范大学合作，首次在未成年人刑事审判中引入具有专业知识、取得国家资格认证的专业司法社工担任社会调查员；上海市、苏州市沧浪区、昆明市盘龙区等地法院联合多个部门制定文件，探索合适成年人参与制度，邀请“临时家长”参与未成年人刑事诉讼；盘龙区法院开展以“司法分流”为特色的未成年人司法改革试点，对涉罪未成年人争取在诉讼中采用非羁押方法、处置上采用非监禁方式，在不脱离家庭、学校、社区的条件下进行监管考察、矫正帮教；山东省德州市在历经18个月的未成年人轻罪“前科消灭制度”试点后，由市综治委、法院、检察院、公安局、司法局、教育局等10个单位联合签发《德州市未成年人轻罪犯罪记录消灭实施细则(试行)》，太原、贵州等地也开展了有条件逐步取消未成年人违法犯罪记录的试点。

　　全国性的制度改革也有较大发展。2006年，最高人民法院在17个法院开展未成年人案件综合审判庭试点，将相关民事、行政案件纳入受理范围，并下发《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。2007年，最高人民检察院明确要求加强检察机关办理未成年人刑事案件的专门机构建设，并修订《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，增加了办理未成年人刑事案件的八项制度。2009年，最高人民法院少年法庭工作指导组下发《关于少年审判庭受理未成年人民事案件范围的通知》及未成年人刑事案件适用普通程序和适用简易程序的判决书样式。2010年8月，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央联合出台《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(下称《意见》)。

　　《意见》要求各级公检法司进一步建立、巩固和完善办理未成年人刑事案件的专门机构，条件不具备的基层公检法司也须指定专人办理；扩大未成年人的保护范围，将未成年被害人、证人合法权益的保护纳入其中；结合案件特点对工作人员提出要求，如精通犯罪学、社会学、心理学、教育学等多学科知识；确立了依法少捕慎诉慎判原则，规定了办案方式、程序、强制措施、采访报道、法律监督等内容，并涉及合适成年人介入、轻罪消灭和社会调查报告等制度；要求公检法司加强协调配合和衔接，建立健全办理未成年人刑事案件配套工作的协调和监督机制等。历时三年、数易其稿的《意见》较大程度地完善了未成年人司法制度，有助于推进地方公检法司未成年人司法专门机构的建立，促进各部门协调合作和配套工作体系的建立，增强对未成年的犯罪嫌疑人、被告人、被害人和证人合法权益的保护。它是宽严相济政策在少年司法领域的落实，是多年来未成年人司法改革工作的总结和提升，打破了公检法司各自为政的局面，构建起未成年人司法改革协调发展的新平台。

　　多年来，未成年人司法改革主要体现为地方性探索，形成了监护人或合适成年人到场、未成年人刑事案件社会调查、未成年人刑事案件快速办理、未成年人刑事和解、分案起诉、对不捕不诉的未成年犯罪嫌疑人加强跟踪帮教、未成年人不羁押风险评估、未成年人轻微犯罪记录有条件封存或消除等制度。地方改革的积极性部分源于此类举措的“政治正确”，未成年人是国家的未来，其利益一定程度属于公共利益，凡涉及未成年人的改革举措，皆因“为了孩子”而能获得各方认同。但地方探索在为改革注入活力的同时也导致各地、各部门出现各自为政的局面。作为应对，《意见》体现了国家试图协调未成年人司法改革行动的努力。最高人民法院等部门也试图进行统一协调。例如，“二五纲要”提出完善审理未成年人案件的组织机构、在具备条件的大城市开展设立少年法院的试点工作；《人民法院第三个五年司法改革纲要(2009-2013)》(下称“三五纲要”) 要求完善未成年人案件审判制度和机构设置，推行适合未成年人生理和心理特征的案件审理方式及刑罚执行方式的改革。但力度仍然不足，公检法司等各部门的衔接配合既是制度顺利运作的关键，又是未成年人司法改革的难点，今后仍需加强。各地经验的总结、提升、推广和统一，同样是法治统一及深化未成年人司法制度改革的紧迫需求，并可在一定程度上促进自下而上的司法改革。

　　各级公检法司应切实贯彻《意见》，并进一步加大试点改革的力度。许多制度仍缺乏具体的操作规程，而且各地做法差异较大，需通过实践探索不断总结和完善。例如，社会调查制度需进一步明确法律依据、调查主体、适用范围、调查内容、证据能力、如何采用、虚假报告的法律责任等问题；社会调查员可以尝试由国家机关、群团组织之外的民间团体、职业社工等担任；采取适当的激励机制促进跨区协作、异地委托及司法协作网络的建立。轻罪消灭、行政处罚替代刑事惩罚、未成年人案件的刑事和解等制度同样需要更为具体的操作规程，且在前司法公正和公信力不足的背景下，还需采取有效措施，防止制度异化，避免不公和腐败的滋生。与此同时，未成年人司法制度应以刑事司法为出发点，逐步拓展到民行领域；应不断总结和提炼试点经验，将成熟的做法上升为立法，促进未成年人司法制度及法律保护体系的完善。

　　——铁路司法系统的改革

　　2009年7月铁路司法系统转制的消息传出后，一直未见具体改革方案出台。

　　千呼万唤之下，2010年6月全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露方案规划：铁路法院将从铁路企业中剥离出来，作为专门法院予以整体保留，并一次性纳入国家司法体制，移交所在地省级党委、省高级法院管理，其人财物等各方面与铁路企业完全脱钩；在编人员符合《法官法》、《公务员法》、《人民警察法》条件的，均可通过考试、考核成为公务员而不再是铁路企业职员。

　　规划全在意料之中。铁路检察院的改革也将采取类似方案。“企业办司法”不符合法治原则，铁路司法系统的改革势在必行。但这是一项复杂的任务，涉及人财物等诸多方面，需要法院、检察院、铁道部以及中央和地方的编制、组织、人事、财政等部门反复博弈、协调，制定具体方案和实施细则。同时，铁路法院、检察院作为专门司法机关整体保留，虽然一定程度降低了改革难度并较好地回应铁路案件的特殊性，但是否有利于彻底清除司法企业化的问题，还有待观察，毕竟长期形成的关系网络、行为惯性等因素仍可能对司法产生影响。据悉，铁路法检改革实施意见有望尽快出台，改革即将进入实施阶段。期待有关方案至少能确保铁路法院的人事及财政独立于铁路企业，不至于因“断奶”不彻底令改革大打折扣。

　　——司法官遴选制度改革

　　1999年，《人民法院五年司法改革纲要(1999-2003)》(下称“一五纲要”)提出逐步建立上级法院的法官从下级法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次法律人才中选任法官的制度。同时，最高人民法院尝试在北京公开招考优秀律师进入法院，尽管实施效果不理想，但开创了从律师中遴选司法官的先河。2001年10月，《国家司法考试实施办法》出台，建立统一司法考试制度，统一了律师、法官、检察官、公证员的准入标准，为法律职业的流动提供了可能。“二五纲要”明确提出改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制。自2004年，为改善司法官结构、提高整体素质，最高人民法院、最高人民检察院探索建立司法官公开遴选制度，一些律师、学者由此成为法官或检察官。随后，该制度逐渐影响地方司法机关的法官、检察官选任模式，如2007年安徽省两名律师通过公开选拔成为法官并担任领导职务。2009年，“三五纲要”要求遴选或招考法官原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用；9月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于将取得律师资格人员列入法官检察官遴选范围问题的通知》，将取得律师资格的执业律师和其他法律工作人员列入法官、检察官的遴选范围。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，要求加大力度从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。

　　司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中选任司法官，应成为未来司法改革的重要方向。该制度源自英美法系，大陆法系国家纷纷借鉴，可谓世界范围内的普遍做法。首先，它有助于提升司法官素质，促进司法的职业化。其次，它能够加强不同法律职业群体之间的相互理解和认同，推动法律职业共同体的建立，有利于建立科学的司法官职业养成制度，培育社会对司法职业尊荣的推崇。当下中国，司法官与律师的关系极不正常，彼此之间缺乏信任。该制度将有助于促进律师与司法官关系的改善，提高职业认同感。因为该制度下，司法官被认为是律师职业的延续。曾任律师的司法官更能理解律师的行为，未来可能成为司法官的律师更愿意体察司法过程中面临的困难。最后，它有利于实现司法公正，因为执业多年的优秀律师往往具有良好的经济基础，更易保持司法廉洁。

　　但目前，司法官遴选制度更多面向司法机关内部，用于上级司法机关从下级选拔优秀人才，而面向社会从律师和其他法律工作者中选任司法官的情形非常有限，甚至因种种因素还出现了较为明显的从司法官到律师的“逆向”流动。因此，除继续坚持“逐级遴选”的做法外，未来应逐步扩大从律师遴选司法官的规模，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。

　　——应对政法队伍人力紧缺

　　目前，政法队伍人力紧缺的问题比较突出，主要表现为两方面：一是发达地区司法机关案多人少，但人员编制难以大幅增加；二是中西部、欠发达地区基层法官、检察官断层严重。2010年，为进一步贯彻落实《中共中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，中央办公厅牵头，会同中央政法委组成督查组，围绕基层司法机关人才流失，法官、检察官断层，审委会、检委会专职委员配备，主要领导干部轮岗交流等问题进行督查。最高人民法院加强沟通协调，经中央编委批准，为地方法院确定五年增编四万人的计划，以缓解部分基层法院案多人少、法官断层等问题。5月，《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》出台，要求严格执行公务员退休年龄的规定，凡未达到退休年龄和不符合提前退休政策的法官、检察官，一律不得强制提前离岗退养，已提前离岗、离职者，按相关规定管理和考核；各级地方法院、检察院还可根据实际情况，组织本院身体健康的退休法官、检察官协助工作。

　　同样旨在化解中西部和经济欠发达地区基层政法队伍断层问题的政法干警招录培养体制改革进入第三年。由于减少了面向退役士兵的招录人数，且不再招录拟退役士兵，2010年政法干警招录比2009年下降近二成。中西部一些“老、少、边、穷”和条件特别艰苦的地区获政策倾斜，可适当放宽开考比例，合理设置职位资格条件，以解决基层政法岗位“招不到”和“留不住”的问题。为保证培养质量，方案要求相关部门加强对试点班培养质量的跟踪、管理和监督，并建立相应的淘汰机制。但该项改革已出现许多问题，急需“再改革”。

　　上述举措体现了中央对政法队伍人力紧缺的应对和努力，但未从体制入手，收效不大。从中短期而言，问题的化解可考虑如下思路：第一，整合司法资源，优化内设机构，减少行政和辅助人员，提高办案效率。例如，安徽省宁国市法院打破传统业务庭壁垒，组建案件审理中心、审判管理中心、执行保全中心和行政服务中心，构建一专多能的审判法官履责模式，对于破解案多人少的困局效用明显。第二，完善司法官遴选制度和司法官助理制度。第三，推迟法官的退休年龄。司法过程是基于经验的判断，年龄大的法官往往经验更丰富，法官退休之时恰是其经验最丰富、技艺最成熟的阶段，推迟退休年龄既有助于解决案多人少问题，也有利于提高案件质量。第四，建立符合司法规律和司法官职业要求、区别于行政人员的独立的职务序列和工资制度，并向中西部、欠发达地区和基层部门适度倾斜。独立的职务序列和工资制度能避免司法官与行政人员“抢编制”的问题，较好地解决司法官的职级待遇和职业保障问题。

　　长远而言，应建立科学的司法官职业养成制度，特别是完善司法官的遴选、晋升、奖惩、职业保障和退休制度，培育社会及司法官自身对司法职业的尊荣感，建立从律师到司法官的司法职业转换机制，对法学教育改革进行长远规划，实现向法律职业教育的转型。

　　——落实宽严相济刑事政策

　　自2005年提出以来，宽严相济已成为中国基本的刑事政策。2010年2月，最高人民法院颁布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》(下称《意见》)明确规定了落实的总体要求、从“严”从“宽”处罚的各种情形、宽严“相济”的具体要求及工作机制的完善等内容，为贯彻落实该政策提供了较为具体的指引。12月，最高人民法院发布《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》，对“自动投案”、“如实供述自己的罪行”、“司法机关还未掌握的本人其他罪行”、“不同种罪行”、“协助抓捕其他犯罪嫌疑人”、立功线索来源、查证程序等作了细化规定，规范了自首、立功证据材料的审查，明确了自首和立功处罚原则的操作标准。该意见的出台是宽严相济刑事政策的贯彻落实，但鼓励亲友捆绑犯罪嫌疑人送交司法机关或带领侦查人员抓捕的“大义灭亲”条款，有损人伦亲情。检察机关未出台相关文件，但自2007年《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》发布以来，各级检察机关不断通过探索建立刑事和解制度、刑事被害人救助制度，完善办理未成年人犯罪案件的工作机制，建立和完善快速办理轻微刑事案件机制，会同法院对刑事案件实行繁简分流，扩大简易程序适用范围，被告人认罪案件可适用普通程序简化审，放开对相对不起诉的限制，完善附条件不捕和暂缓起诉制度等举措，努力贯彻落实该项政策。

　　即便如此，宽严相济刑事政策的贯彻落实仍需继续增强可操作性。政策实施具有一定的弹性、变通性和开放性，而法律制度更具有稳定性和规范性。因此，在推动《意见》实施的同时，更应将该政策的落实逐步渗透到具体的制度建设中，如统一刑事和解规则，制订量刑指南，完善被害人救助制度，构建少年司法体系等。

　　——加强涉法涉诉信访工作

　　总体上，2010年涉法涉诉信访工作是2009年中央政法委《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》的落实和以往集中整治活动的延续。围绕意见要求构建涉法涉诉信访终结制这一工作重点，司法机关积极改进工作机制和方法。最高人民检察院出台贯彻实施意见，落实涉检信访案件的分级受理和终结制度，对违法办案或有错不纠、推诿扯皮、久拖不决，导致当事人反复进京上访的，根据有关规定严格追究办案人员和包案领导的责任。最高人民检察院《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》强调健全涉检信访工作机制，坚持把解决问题放在首位，健全落实首办责任制和领导接访、下访、巡访等制度，要求规范工作流程，完善终结机制，以促进案结事了、息诉罢访。最高人民法院发布《人民法院涉诉信访案件终结办法》，明确全国的重点重复信访案件由最高人民法院进行程序终结，地方信访老户案件由各高级法院终结，终结的案件不再重复办理。地方司法机关亦推出类似规则，如《青海省高级人民法院涉诉信访案件终结认定办法(试行)》。

　　尽管历年来全国政法机关对涉法涉诉信访的多次集中整治效果有限且持续力度弱，但2010年仍继续推行，并同时开展“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，旨在一手抓积案化解，减少信访“存量”，一手抓源头治理，控制信访“增量”。各地纷纷将2010年列为“涉法涉诉信访督办年”并制定相关工作方案。两高和其他政法机关积极出台相关举措落实两项活动。例如，最高人民法院出台《涉诉信访统计通报考评工作规定(试行)》，将考评结果作为评价地方法院年度涉诉信访工作成效及审判工作科学发展的重要依据，并在年底前集中开展行政案件申诉上访专项治理活动。地方如河北省政法机关建立涉法涉诉联合接访服务中心，实行“一站式”接访、“全程式”督办的联合接访，这一经验为涉法涉诉信访处理提供了一种相对有效的模式。

　　信访终结制度看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访不可能真正被终结，因为信访并非终局性的纠纷解决机制，信访人的申诉权不会因“信访终结机制”而消失，在“维稳”政治任务的压力下信访更难以实现“案结事了”。任何形式的信访终结制都不过是一厢情愿。问题的彻底解决需真正实现社会的公平正义，并从根本上改革信访制度；否则，浙江乐清上访村长钱云会之死、北京安元鼎“黑监狱”截访、赵连海被判寻衅滋事罪之类的事件将会不断出现。

　　可以预见，信访清理活动的效果仍然有限。原因在于：一是信访积案难以处理，以2010年法院开展的行政案件申诉上访排查治理活动为例，仅靠法院一己之力根本无法处理行政错案，问题的化解有赖于司法改革的深入，尤其是司法独立性的保障；二是信访新案层出不穷，而这又受制于社会公平正义的程度。不过，地方探索的政法机关协作联合接访机制，或有利于缓解信访人四处奔波的负累、提高效率、落实责任、促进信访终结，但联动机制的形成和运作势必更多依赖政治力量，也可能不利于司法机构依法独立行使司法权。

　　二、法院改革

　　2010年法院改革主要涉及健全完善审判管理机制、司法公开与司法民主机制、执行工作机制和涉诉信访工作机制四方面。具体包括：建立健全调解、执行工作考评机制，案件质量评查制度，执法过错责任追究制度，收结案动态平衡机制；完善人民陪审员、司法公开制度和民意沟通机制；加强执行联动机制，探索建立执行快速反应、财产调查与管理、委托评估拍卖、执行差错分析与责任追究、委托执行案件管理监督等制度；落实领导干部定期接访和上级法院带案下访、巡回接访制度等。《人民法院报》提炼出2010年法院十个关键词——“三项重点工作、能动司法、党建带队建、司法核心价值观、调解优先、审判管理、量刑规范化、法院文化建设、中基层院长大培训、审判白皮书”，也体现了本年度法院改革工作的重点。2010年底，全国高级法院院长会议透露，“三五纲要”细化分解为132项改革任务，已完成或基本完成82项，2010年仍有24项尚未完成。

　　(一)优化法院职权配置

　　——陪审制改革

　　司法民主是社会主义民主法治的基本要求，陪审制是实现司法民主最重要的形式。中国建立陪审制的构想肇始于晚清，延续至民国，尝试于苏区，并在新中国建立后有所发展，最终形成以《法院组织法》和三大诉讼法为基础、单行法规和司法解释为补充的人民陪审员制度。2005年至2010年，人民陪审员共参与全国法院审理案件200余万件，占基层法院普通程序案件的19.5%。但长期以来，人民陪审员“陪而不审”，导致制度虚置。关键问题在于现行陪审制既不能促使陪审员自愿、积极、主动地参与审判，也不能保障陪审员的参与对审判结果产生实质影响。其根本原因是公民社会不发达，缺乏民众及陪审员参与并影响审判的激励和保障机制。直接原因则在于陪审制的固有缺陷，包括：在制度层面陪审员选任资格过高、任职年限固定化、参与审理案件范围不明确、审理权限模糊、裁决不具有权威性、考核设置不合理、保障制度缺失等；在实践层面民众及陪审员参与积极性低、陪审员选任精英化、权责不明、专职从事调解、执行、书记员等工作、待遇经费无保障等。

　　2010年，最高人民法院发布《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》和《关于人民陪审员工作若干问题的答复》，旨在规范和完善人民陪审员制度，提升制度实效。前者明确了陪审员参与审判的案件范围、具体流程、职责保障等内容，强化了陪审员的参审职权并提供可操作的程序性保障。后者是前者的局部细化和补充，旨在为陪审员的名额确定、抽取方式、信息库建立、考核等管理问题提供指导。两项文件体现了最高人民法院完善人民陪审员制度的努力，但由于改革力度有限，未有效回应既有的制度缺陷，不能根本解决“陪而不审”等问题。

　　地方性探索提供了大胆进取的方案。河南省推行人民陪审团试点，各基层法院配备不低于500人的人民陪审团成员库，需要时随机抽取20至30人，并根据各成员是否应回避、能否参加庭审等情况，最终确定9至13人组成人民陪审团参加庭审，陪审团可通过审判长向被告人发问，合议庭评议案件时应将人民陪审团意见作为重要参考。一年多的实践表明，人民陪审团对于扩大民众参与、减少涉法信访、提高司法公信力发挥了一定作用。但这项改革的缺陷同样明显。例如，定位不清，功能模糊，在陪审团制与参审制之间摇摆，陪审员产生仓促有凑数之嫌，人员构成不合理，权责不明，人民陪审团的意见仅作参考，配套机制缺位等。总体上，这项试点的政治考虑高于法律因素，浪漫色彩多于理性设计，既体现了政治家主导法院运作的行动逻辑，也凸显了司法公信力不足的背景下法院和政治家寻求民众认同的“冒进”心态。但无论其动机与成效如何，河南的人民陪审团试点改革都是中国陪审制改革一个无法绕开的样本，一个未经深思熟虑却富有启发的司法民主实验。其经验有助于激励地方探索陪审制改革的决心，拓展了陪审制改革的空间。此外，南京市下关区法院“海选”人民陪审员；苏州市吴中区法院试行人民陪审员工作规程和试点效果评估体系，从完善选任机制、强化陪审员职权、建立“爱心妈妈团”等方面入手创建“吴中模式”；上海市第一中级法院、东莞市第二法院等尝试“2＋1”模式(2个陪审员＋1个审判员)；河南省新乡、焦作、安徽省蚌埠等地法院将减刑假释案件纳入陪审范围；陕西省高级法院征询旁听庭审公民对案件裁判意见的做法，也值得关注。

　　陪审制改革具有重大意义和前瞻性，有利于实现法律效果与社会效果、政治效果的统一，是中国未来司法改革的热点。从法律效果看，陪审制尚有巨大的改革空间。目前，陪审制功效甚微，但只要设计科学合理的制度并推进改革，至少可以部分实现预期功能，从而获得巨大成功。从社会效果看，在司法公信力不足的背景下，陪审制改革通过公众参与司法，吸纳民众意见，以生活经验和社区知识弥补裁判者经验和知识的不足，有助于增强裁判的说服力，提升司法的正当性、公信力及可接受性。从政治效果看，当前中国民主与法治建设皆处于瓶颈阶段，陪审制改革可有效推进司法民主，沟通民意，促进民主与法治建设的良性互动，从民主的角度促进法治，从法治的角度发展民主。

　　陪审制度缺陷较多、实效低下的现状与中国政府将其作为司法民主样本大力宣传不相匹配，与2005年《中国的民主政治建设》和2008年《中国的法治建设》白皮书所宣称的效果更是相差甚远，所以完善陪审制的努力将获得政府的支持。而且，作为司法框架下的民主实践，陪审制导向一种有度、有序并逐步扩张的可控型民主。这正是政府乐于接受的渐进式发展模式，也是中国推进民主政治建设的一条平稳道路。

　　中国陪审制改革的整体框架可以考虑：立足参审制的完善，试点陪审团制度，最终形成以参审制为基础、以陪审团的有限适用为补充的二元陪审模式，或选择“竞争”胜出的模式进行推广。完善陪审制需考虑三大因素：一是化解制度广遭诟病的固有缺陷；二是借鉴移植国外先进的制度设计；三是贯彻落实司法民主。目前，可结合陪审制面临的急迫问题对陪审员的选任与管理、陪审制适用的案件范围、陪审员的决策与效力、参与审理的程序进行系统改革，同时建立有效的激励机制，激发民众担任陪审员和参与审判的热情。

　　——合议制改革

　　合议制改革一直是法院改革的重点。1989年启动的民事审判方式改革即以强化合议庭职责为主要内容之一，法院三个五年改革纲要及2008年底启动的新一轮司法体制和工作机制改革都明确要求改革合议制，强化合议庭职能。但多年来，改革效果有限，合议庭行政化和虚置现象少有改观，甚至引发新问题。合议庭行政化是司法行政化在法院内部的重要表现：内部请示、院、庭长批案、审判委员会定案、上级法院批示的做法盛行；错案追究制使法官努力转移责任、规避风险，合议庭习惯于院、庭长把关，院、庭长也习惯“过问”案件；诸多制度化和非制度化的规则使得庭长、院长、审委会、上级法院、其他权力机构或个人均可轻易影响合议庭审判，从而导致“审者不判”、“判者不审”甚至司法不公。同时，由于实行主审法官制度、许多法院案多人少、人民陪审员“陪而不审”等因素，非主审法官往往怠于履行作为合议庭成员的职责，甚至不便太多“过问”他人主审的案件，“形合实独”、“议而不审”等合议庭虚置现象严重。

　　为解决上述问题，2010年1月，最高人民法院颁行《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，明确了合议庭组成方式、职能分工、内部运作、考评机制和责任分配，理清了合议庭与审委会、院长、庭长、庭务会的关系，加强了审判的监督指导并试图逐步化解审判权运行的行政化问题。该规定是2002年《关于人民法院合议庭工作的若干规定》、2007年《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》的补充和发展，一定程度上有助于厘清合议庭内外的权责关系，强化合议庭职责，优化审判资源配置。

　　但该规定仅仅完善了合议制度的部分工作机制，尚未触及影响合议庭独立审判的体制根源，因此并非全面和最终的改革方案。而且，工作机制改革的贯彻落实还有赖于法院和法官办案理念的转变、案多人少等困难的缓解、法院内部管理和考评机制的完善等诸多因素。从《规定》实施一年来的效果来看，合议制的行政化和虚置等问题未见明显改观。

　　司法改革是司法系统的整体性、根本性变革，单项措施的出台可能因系统的惯性、稳定性和保守性而减损功效。正如许多改革措施一样，合议制的改革牵一发而动全身。它以审判组织改革为中心，涉及法院的审判管理、人事安排、职业保障等诸多方面，需要建立案件繁简分流机制、完善并扩大简易程序的适用、优化审判职权配置、改革审判委员会制度、法院内部管理机制和错案追究制等作为配套支撑，最终还直指合议庭的独立审判问题，呼唤司法体制的根本性变革，例如消除合议制运行的行政逻辑，保障合议庭和法官独立行使审判权而免受任何干预，落实合议庭和法官的权责，消解司法的行政化尤其是法院内部行政化，提升司法的独立性程度。

　　——规范上下级法院关系

　　“二五纲要”要求对案件请示的做法进行诉讼化改造。“三五纲要”明确提出改革和完善上下级法院的关系。2010年底，最高人民法院审议通过《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，并于2011年初发布。该意见明确了上级法院指导下级法院审判工作的范围与方式，规定了上级法院对特定类型案件的提级管辖，对案件请示的做法进行诉讼化改造，进一步规范了发回重审程序以及高级法院发布审判指导文件的程序和内容。

　　该意见旨在纠正长期以来上下级法院审判业务的非正常关系。这种非正常关系主要表现为：一是案件请示制度导致两审终审制形同虚设、当事人审级利益被剥夺及诉讼资源的浪费；二是上级法院以“提前介入”、“挂牌督办”、内部批示等方式主动干预下级法院审判；三是发回重审的条件模糊，上级法院随意发回重审，推脱责任，不能有效发挥审级监督的功能，并导致当事人诉讼成本的增加和司法资源的浪费；四是提级管辖制度适用条件不明，适用随意；五是高级法院出台审判指导文件的程序、方式不规范，部分文件内容与法不符，甚至中级法院也发布审判指导文件。

　　该意见在一定程度上回应了上述问题，强化了审级独立。尽管未废除案件请示制度，但所有请示须以提审的方式进行，因此，案件请示的诉讼化改造体现了司法进步。但总体而言，改革尚不彻底，未触及问题的核心。这既因为上级法院不愿轻易放弃对下级法院的控制，更因为规范上下级法院关系很难单兵推进，还需要司法审判与行政职能分离、法院绩效考评、法官错案追究、审级制度完善等相关改革作为支撑，并最终有赖于司法行政化、地方化的消解以及司法独立性程度的提升。

　　规范上下级法院之间的关系，应以实现各级法院独立行使审判权为目标。具体改革举措包括：明确特定类型案件提级管辖的实施细则，限制提级管辖的适用；细化发回重审的条件和标准，限制发回重审的适用；建立以一审和二审终审为补充、以区分事实审与法律审为条件的三审终审制；改革法院绩效考评、错案追究机制；彻底废除案件请示制度；区分司法审判与行政职能，规范上下级法院之间的司法行政管理关系等。规范上下级法院的关系主要涉及法院系统自身，可作为法院改革的突破口，因而可从法院和法官的内部独立做起，切实消解司法行政化，提升司法的独立性。

　　——建立司法巡查制度

　　2009年6月，最高人民法院试点司法巡查制度，先后派出五批司法巡查组巡查了10个高级法院所辖的80个中级法院、166个基层法院、49个派出法庭。同时，全国25个高级法院、88个中级法院先后探索司法巡查制度。2010年10月，最高人民法院颁布《人民法院司法巡查工作暂行规定》，正式建立司法巡查制度，并积极推动各高级、中级法院建立司法巡查制度，按照分级负责原则对所辖法院及法庭开展巡查工作。司法巡查制度是上级法院对下级法院进行巡回检查的内部监督制度。它借鉴党内巡视制度经验，通过听取工作汇报、调阅资料、组织民主测评、召开座谈会、组织个别谈话、进行走访、暗访检查等方式，加强上级法院对下级法院领导班子、司法业务、司法队伍建设等方面的内部监督。巡查结果及整改情况将作为考核评价、表彰奖励、职级晋升、职务任免的重要依据。

　　在司法公正保障不足的背景下，司法巡查制度短期内可能对改进法院管理、提高办案质量有一定作用。但该制度也透露了中央对地方、上级法院对下级法院的不信任，显示了法院系统的不自信。其问题显而易见。大张旗鼓派出巡查组会因下级法院的事前准备而难以获取真实信息。暗访看似可行，但实践中如何运用和规范存在问题，而且暗访不过是法治潮流中人治想象与清官情结的浪漫回漩，不具备制度的普遍性和稳定性。巡查工作纪律的“三不”原则(不干预被巡查法院的正常工作，不过问被巡查法院正在办理的案件，不直接查办违纪违法案件)与巡查目标有内在冲突，无法执行。司法巡查结果及整改情况纳入考核奖惩机制，会加剧现行考核奖惩机制的不合理，进一步扭曲司法行为。

　　巡查传统在中国由来已久，它实际上是典型的中央集权倾向的人治式监控。在法治理念深入人心的今天，其必要性和正当性值得商榷。该制度旨在强化上级法院对下级法院的行政控制，与消解司法行政化的目标背道而驰，有损本已低下的司法独立，是逆司法规律而动的倒退。就实质而言，上下级法院的关系即“没有关系”。当然，上级法院可通过审级监督、人事任免建议影响下级法院，下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面应配合上级法院的工作。上级法院可通过复审或再审改变下级法院的裁判，但程序应由当事人启动，且上级法院的改判并不必然意味着下级法院的裁判错误，错案追究应严格限定于贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等少数情形。审级不同只是分工的要求，法官之间并无等级差别。

　　但期望司法巡查制度引出司法系统的纵向管理模式。这种模式并非强化上级法院对下级法院的行政控制，而是指法官和法院院长的人事任免由上级法院决定，而非地方安排。当然，现行制度源于宪法规定，即地方法院的权力来自地方人大，并对产生它的国家权力机关负责。司法人事管理的纵向化涉及宪政框架的改变，但却是从根本上消解司法地方化的重要途径。

　　——完善审判管理机制

　　1999年，“一五纲要”提出建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制。“二五纲要”和“三五纲要”也明确要求进一步深化审判管理改革，完善审判管理制度。2010年8月，王胜俊在全国大法官专题研讨班上提出创新和加强审判管理，要求审判管理工作须坚持五项原则和处理好五个关系；11月，最高人民法院设立审判管理办公室。期待该机构积极总结和提炼审判管理经验，尽早制定审判管理的操作规程。

　　多年来，地方法院积极创新审判管理机制。许多法院设立审判管理专门机构。例如，河南省登封市法院设立审务监控评价中心，尝试“矩阵式”司法审判管理模式；成都市高新技术开发区法院设立审判管理中心和案件审判中心；山东省滕州市法院设立审判监督委员会；湖北省秭归县法院设立审判管理局。其他大多数法院则是设立审判管理办公室。工作机制改革方面，山东省东营市中级法院追求无缝隙管理，建立包括11项公正指标、8项效率指标、8项效果指标的审判质量指标体系，甚至通过ISO质量管理体系、环境管理体系和职业健康安全管理体系认证；四川省成都市中级法院积极探索审判权与审判管理权改革，明晰了审判组织、审判机构和院、庭长的管理职责，做到管理到位但不越位；吉林省高级法院出台《基本文件》，推进全省法院“审判管理活动年”的开展等。

　　审判管理涉及审判流程、质量、效率、绩效管理，以及审判行为的指导、监督等方面，不同于人事、政务等司法行政事务管理。尽管具有管理的属性，但不论审判管理还是司法行政事务管理，皆应服务于审判功能的发挥，所以审判管理也可理解为“审判服务”。但长期以来，审判管理存在部门衔接不畅，审判事务分流低效、处理不及时，考核评价体系极不合理等诸多问题，特别是管理的行政化现象严重。作为司法行政化的主要表现，审判管理的行政化又表现为法院和法官分为不同等级，案件请示，院、庭长批案，审判委员会定案等方面，导致审判权与审判管理权混同，独立审判与审判管理的界限模糊，有损程序公正。这些问题的根源在于审判权配置的不合理。因此，完善审判管理必然涉及审判权的优化配置。而优化审判职权配置，也适合从审判管理的完善入手。

　　审判管理涉及上下级法院的关系、法院内部各机构和人员之间的职责划分，故其关键在于合理界定职权，建立以审判权为中心、分工合理、职责明确、制约平衡的法院权力结构，形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。具体举措包括：废除案件请示和审批制度，改革或废除审判委员会制度，保障审判独立，逐步实现审判管理的“去行政化”；设立专门的审判管理机构，明确职责，特别强调以服务审判为目标；突出法院的司法职能，弱化行政职能，减少非审判岗位的人员，实现审判资源的有效整合；建立科学的审判质量考核评价体系，改革错案追究制，实现对司法行为的良性激励；充分利用信息技术。这项改革任务可行但艰巨：可行是因为基本只涉及法院系统，改革阻力主要来自于法院自身；艰巨是因为任何自我改革皆缺乏足够和持续的动力。法院系统特别是最高人民法院何时能下定决心，排除阻力，自我改革，尚难预测。

　　——执行体制及工作机制完善

　　2010年，在上年发布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》，完善立案审判执行协调配合、分权制约机制、执行听证、执行案件流程管理等工作制度，加强执行联动机制建设，建立健全高级法院统一管理、统一协调的执行工作管理机制等一系列措施的基础上，最高人民法院出台《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》、《关于财产刑执行问题的若干规定》；全国法院持续开展创建“无执行积案法院”活动和“委托执行案件专项清理活动”；普遍实行被执行人财产报告制度，强化发现被执行人财产的各种举措并限制被执行人高消费；加大对跨地区执行案件和执行不作为的监督力度，推广廉政监察员、执行监督员等监督机制；优化执行权配置，推广“分段集约执行”等执行模式。

　　《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》规定了联动单位在执行案件中的职责和义务、执行联动机制的运行程序、领导小组的成立和职责等事项，旨在通过中纪委、中组部、中宣部、中央综治委的协调组织，整合20个部门的力量，构建全国性执行联动机制，加大执行力度，全面、切实化解“执行难”。针对“执行难”中“人难找”、“财产难寻”、“财产难动”三大问题，该意见规定，公安机关协助法院查询被执行人户籍信息和下落，协助限制被执行人出境；人民银行和商业银行协助查询被执行人的账户信息和开户、存款情况，及时办理存款冻结等事宜，工商部门协助查询有关企业的设立、变更、注销登记等情况；今后债权人持生效法律文书可直接向国土房管部门办理土地使用权、房屋变更登记，无需再向法院申请强制执行。执行联动机制大幅提高了被执行人逃避履行生效法律文书的成本并形成有效的压力机制，有助于促进被执行人自动履行，保障执行工作的顺利完成。但该意见仍是一份框架性文件，各部门之间的相互衔接、冲突协调和责任落实仍需进一步明确和细化，其实施效果也有待观察。

　　《关于财产刑执行问题的若干规定》统一了财产刑的执行主体，细化了执行程序，规定了执行依据和执行中止、终结等情形，明确了罚金刑减免的程序，有利于规范财产刑执行，提高执行效率，减少财产刑“空判”。但该文件对财产刑执行监督、执行不能、司法协助、执行返还机制等重要问题未作规定，某些条款如财产刑减免条件、被害人赔偿请求权、第三人正当债权的序位等仍需进一步明确。鉴于财产刑的特殊性质，可借鉴民事执行的诸多理念和做法，结合执行联动机制做好被执行人的财产发现工作，同时构建科学的执行威慑和激励机制，促使义务人自动履行。

　　地方法院在执行机制改革方面的探索，以广东法院的“主动执行”制度为亮点。2009年广东省高级法院在从化等23个基层法院开展主动执行工作试点，2010年在全省法院全面推行。法院对已发生法律效力且超过履行期限的判决、裁定和调解书，无需当事人申请，直接移送立案执行。这一做法创新了执行工作理念、机制、方式、方法并引发立案、审判、执行工作格局的变革，取得了良好的执行效果，执结率和执行效率明显提高，执行周期明显缩短，执行投诉率大幅降低，大部分法院的主动执行工作为零投诉。出于对当事人处分权的尊重，为避免“主动执行”而导致法院负责，该省法院会在立案时向当事人送达《主动执行情况告知书》，由当事人选择是否同意主动执行。因此，“主动执行”制度实质上是对申请执行程序的简化。法院不妨考虑在宣判时征询当事人意见，由其签字确认《主动执行确认书》。

　　多年以来，执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难”、“执行乱”问题仍未能有效化解。2010年长沙官员以维稳抗拒法院裁决案、陕西省国土厅否定法院判决拒绝执行案等就是明证。这表明，只是工作机制和工作方法的改进难以彻底解决问题，必须另寻他途，深入推进执行体制改革。其中一条重要思路是设置独立于法院的专门执行机构。

　　——完善死刑复核程序

　　死刑复核阶段，律师执业权利缺乏保障，阅卷难、会见难、见法官难，约见办案法官甚至要到上访接待处办手续。律师在死刑复核阶段的有效介入和权利保障，是目前急需解决的问题。这一问题因2010年的热点事件樊奇航案而倍受关注。该案辩护律师朱明勇曾在死刑复核阶段向最高人民法院等部门提交相关证据，披露可能存在刑讯逼供，但直至樊被执行死刑，相关问题仍未得到法院回应。在此背景下，最高人民法院启动对死刑复核程序中律师权益落实的调研；年底，王胜俊在全国高级法院院长会议上提出将于2011年加快推进死刑复核程序改革。

　　2007年死刑核准权收归最高人民法院统一行使，对于纠正死刑错误适用、防止冤案发生起到了一定作用，全国死刑案件的数量有所下降。此后，最高人民法院单独或联合有关部门先后出台《关于复核死刑案件若干问题的规定》、《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》、《关于充分保障律师依法履行辩护职责，确保死刑案件办理质量的若干规定》等一系列文件，旨在控制并审慎适用死刑。2010年《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，亦可视为这种努力的一部分。但死刑复核程序仍需进一步完善，其中一个重要方面是强化程序的参与性和公开性，改变单方、书面、秘密的复核方式，采取开庭审理或听证方式，通过辩护律师和检察机关的参与，充分发挥控辩的职能和作用，防止复核走过场，避免司法腐败，切实保障人权。

　　(二)落实司法为民

　　——倡导能动司法

　　两年来，最高人民法院大力倡导能动司法。这一司法政策的调整，最初旨在应对国际金融危机，最高人民法院出台了《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》等14项司法文件，后又针对灾后重建、校园安全等出台专门的司法文件。2010年，最高人民法院又颁布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，提出保障和服务加快经济发展方式转变的“十一个妥善”措施。各地法院也积极贯彻能动司法理念。例如，一些法院为应对金融危机出台指导性意见；浙江省高级法院出台《关于为中小企业创业创新发展提供司法保障的指导意见》；上海市高级法院组织开展“服务保障世博”活动，成立世博法庭和专项合议庭等。

　　能动司法被置于“服务大局”、“司法为民”的框架下，强调法院主动服务、送法上门、促进社会管理创新。这种主动、积极的形式违背了司法被动、中立的基本特征，可能导致司法偏袒、不公或民众的不信任，最终损害司法的正当性。而且，实践中不少地方法院在能动司法及其他政治性口号的激励下走得更远，一些做法背离了现代司法制度的要求，过度主动、积极地介入纠纷，从而引发“司法盲动”的担忧。

　　当前，中国司法面临的最大问题是司法公正、公信和权威不足。何为“服务大局”，实现司法公正才是最好的“服务大局”；何为“司法为民”，保障公平正义才是最好的“司法为民”。“服务大局”应当顺天下大势，克服地方保护主义；“司法为民”应当以人为本，转化为服务型司法理念。促进社会管理创新，并非要求司法逾越自身角色，超越司法职能；发挥司法本身的规范和引导功能，才是促进社会管理创新的最佳手段。就纠纷解决而言，司法不仅可化解大量纠纷，更可引导多元化纠纷解决机制的发展，如促进当事人选择调解，依法保障调解的效力。就规则之治而言，司法的功能主要在于为社会确立规则，弥补规则缺位，谨慎地矫正不合理的规则。规则之治主要是强调未来的行为指引。司法裁判作为一种激励机制，影响到现在以及未来人们的行为选择。因此，法官在司法过程中既要考虑过去和现在，也要考虑裁判对未来的行为指引功能。通过司法确立规则是促进社会管理创新的基础。而司法只有成为真正的终局性裁判，才能切实发挥规则之治的功能。

　　长远而言，能动司法可向司法能动主义趋近。司法能动主义发端于美国，主要是对法律“形式主义”的反叛，以司法权扩张为目标，以认可法官造法和司法审查为标志，旨在制衡立法与行政权力的急剧扩张。其宗旨是法官不应回避纠纷，而要充分利用权力，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段促进公平正义。虽然中国的“能动司法”旨在强调法官送法上门的主动性和服务性姿态，但这一概念与司法能动主义紧密而暧昧的勾连仍然折射出最高人民法院扩张司法权的意图。

　　因此，中国特色的能动司法实现“体制内突破”，向司法能动主义发展也并非毫无可能。

　　未来的发展方向可考虑倡导一种适度、温和、渐进的司法能动主义。适度，指司法权不应盲目扩张，以保持司法中立为限；温和，要求立足国情，温和地推进法官造法和司法审查；渐进，要求司法权逐渐扩张，循序渐进。具体发展可分为司法权复位和司法权扩张两个阶段。尽管近年来中国司法的职能有所加强，司法的地位有所提高，但总体上司法权仍很薄弱，司法权错位的问题还很突出，这些“先天不足”严重阻碍了司法功能的发挥。因此，倡导司法能动主义首先必须促使司法权复位。法院不拒绝受理可司法纠纷，法院角色从附属人格转变为独立人格，从“运动员”转变为“裁判员”，从实体本位转变为实体与程序并重。在此基础上，法院可逐步实现司法权的扩张：一是支持诉权的扩张，一切可司法纠纷均予受理，扩大纠纷解决功能；二是不断完善案例指导制度；三是建立司法审查制度，真正赋予司法对立法及行政的监督功能。

　　——大力推广巡回审判

　　巡回办案的传统在中国由来已久。在近代史上，1925年广州国民政府初次试行巡回法院制，抗日战争和解放战争时期的根据地和解放区也出现过巡回审判。建国后，巡回审判制度得到进一步发展。作为贯彻“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判”原则的体现，不少基层法院一直开展巡回审判。1980年代末以后，伴随法治的成长，巡回审判逐渐淡出法院的工作重点。近年来，该制度出现复兴之势。最高人民法院先后发布《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》(2003年)、《关于全面加强人民法庭工作的决定》(2005年)、《关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》(2006年)、《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(2007年)等文件，对巡回审判的工作机制、运行规范等作出规定。各地法院积极探索，出现了“马背法庭”、“草原法庭”、“田间法庭”、“海上法庭”、“假日法庭”等一批典型形式。

　　2010年12月，《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》出台，强调新形势下大力推广巡回审判的重要意义，确立了巡回审判的原则和目标，要求不同地区采取不同策略有针对性地开展巡回审判工作，西部边远地区、少数民族地区以及其他群众诉讼不便地区的基层法院特别是人民法庭，应逐步确立以巡回审判为主的工作机制。

　　尽管巡回审判制度的发展完善有助于便利民众诉讼、合理配置司法资源、及时解决纠纷，但在法院过度强调能动司法、司法为民等背景下，巡回审判实践也出现了一些问题。例如，巡回审判中容易出现重社会效果轻法律公正的倾向；不少法院主动、上门揽案；巡回审判的时间、地点随意，受案范围不明确，审判程序不规范；特别是巡回审判经常流于形式，仅以宣传为目的，无必要仍巡回审判等。因此，必须克服上述问题，确有必要时方实行巡回审判，明确巡回审判的适用条件、受案范围、巡回时间、审判地点和基本的程序要求，坚持司法中立，并不断加强巡回审判的制度化和规范化建设。

　　——继续强化“调解优先”工作原则

　　“调解优先、调判结合”工作原则自2009年提出以来，实践中出现了部分法院为迎合上级、追求“政绩”而过度追求调解率的现象，少数法院甚至宣称实现了“零判决”，引发学界甚至法官的对于司法“调解化”的强烈担忧。2010年，最高人民法院继续强化该原则，颁布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，规定了法院调解工作各个环节，包括增强贯彻原则的自觉性、完善调解工作制度、规范调解活动、创新调解机制、推动“大调解”网络体系建立等。调解率的要求进一步提高，基层法院的调解率普遍要求达70%以上。“调解优先”工作原则有过度重视调解之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。法院不是“调解院”，调解率的硬性要求应当取消。

　　对“调解优先”工作原则应作符合司法规律的解读，将其定位为“能调则调，当判则判”基础上对柔性司法手段的倾向性选择。鉴于此，“调解优先”仅指法院应优先采用调解手段，而不意味着调解优于审判且应更多地以调解结案。调解与审判的功能各有特点。调解重在和平解决纠纷，审判重在实现规则之治。法院更应强调规则之治。因此，应将“调解优先”与“调判结合”作为不可分割的整体，“调解优先”是步骤，“调判结合”是手段，两者皆服务于定纷止争、实现公正之目的。正确的做法不是倡导调解至上，用调解替代审判，而是在倡导自愿调解、和平解决纠纷的基础上，努力实现司法公正。

　　尽管“调解优先”对司法工作造成了一定的负面影响，但也不应低估法院系统的自我调适能力。过度重视调解的偏向在司法实践中是否会切实贯彻，有待观察。经过法治建设三十余年的风雨历程，共和国法官已积累丰富的司法经验，掌握较为专业的司法知识，拥有较为实用的司法方法与技术，具备处理复杂案件和应对司法政策调整的能力，从而有可能在司法政策变化的“风浪”中保持相对稳定的司法行为模式，实现对包括过度重视调解在内的一切逾越合理限度的司法政策的纠偏。实践中，不少法官对调解率的硬性要求“不以为然”，也有不少法院利用统计上的技术应付上级法院的硬性要求。当然，这主要取决于法院院长的智识和勇气。

　　——探索司法附设调解

　　在发展多元化纠纷解决机制的时代潮流中，各地法院的探索值得关注。例如，江苏111个基层法院和257个人民法庭全部设立人民调解工作室；广东省东莞市第二法院建立以调解速裁中心为枢纽，诉前调解、诉调对接、立案调解、委托调解、协助调解五大机制为支撑的司法附设调解体系等。东莞市第二法院的实践值得特别关注，其做法遵循司法规律，严格实行“调审分离”，仅立案调解由立案庭法官主持，其他调解皆借助社会力量，调解不成的简易案件经“繁简分流”机制进入速裁程序，调解速裁中心另行安排法官审理，“诉讼绿色通道”一直延伸至二审和执行阶段。尽管目前在社会力量及其调解能力不足的情况下法官介入稍多，甚至利用人民陪审员调解纠纷，但这是公民社会欠发达背景下的无奈选择。总体上，该法院在“调审分离”基础上大力发展司法附设调解，值得肯定。大力发展司法附设调解等类型的司法ADR，是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面，也是世界范围内司法改革的一大方向。

　　——开展行政诉讼简易程序试点

　　早在2003年，青岛市南区法院就进行了行政诉讼简易审的改革试点。2009年，“三五纲要”明确提出完善行政诉讼简易程序。2010年初，温州市鹿城区法院试行《行政诉讼简易程序操作规程》；12月，最高人民法院发布《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，决定在部分基层法院试点行政诉讼简易程序。

　　此项试点有助于提高诉讼效率，但仅对极少数行政案件较多的法院有意义，不具有紧迫性和普遍意义。对行政审判而言，效率不是最重要的问题。行政审判面临的严峻挑战主要是行政诉讼受案范围小，地方干预司法，司法公正未获切实保障，因此，该领域的改革应以扩大司法审查权范围、提升司法的独立性为目标。

　　——立案信访窗口建设

　　在总结全国九省市工作经验的基础上，2009年底最高人民法院发布《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》，2010年贯彻落实。截至2010年2月，全国有328个中级法院、2308个市县区法院建立立案大厅。

　　立案信访窗口建设部分回应法院的“立案难”和信访难题。但这种回应仅是程序性机制改革，而非尝试化解导致“立案难”和信访问题的深层原因。例如，行政诉讼领域的“立案难”问题特别突出，其根本原因是法院地位不高，司法独立不足，司法地方化、政治化等问题严重。民事诉讼“立案难”主要源于法律设定的起诉条件过高，某些法院受案审查过严甚至擅自拔高起诉门槛，某些法院为追求结案率故意搁置诉状，某些法院利用立案审查权拒绝受理敏感案件，甚至拒不作出不予受理的裁定等。

　　问题的彻底解决仍有赖于司法体制改革。例如，解决行政诉讼“立案难”，需从根本上提升司法的独立性，保障法院不受任何行政机关和个人干预。民事诉讼“立案难”的解决，需要通过法院相对宽松地适用起诉条件，降低起诉门槛，杜绝“抽屉案”和法官刁难当事人等不良现象，明文规定相关救济与惩罚条款，修改《民事诉讼法》第108条有关起诉条件的规定等举措来实现。例如，规定法院不立案且不作出不予受理裁定的，构成司法懈怠。起诉人可据此向上一级法院申诉或起诉，或向有关国家机关申诉。怠于履行职责的立案工作人员，应承担行政责任，情节严重者，以渎职罪论处等。不过，仍应肯定立案信访窗口建设的积极意义，它有助于加强民意沟通，促进案件繁简分流，并体现了规范化的服务型司法理念。

　　(三)加强司法监督

　　——落实司法公开

　　司法公开是2009年法院改革的亮点，2010年法院系统仍继续推进。最高人民法院首度发布《人民法院工作年度报告(2009)》，开展“司法公开宣传月”活动，下发《司法公开示范法院标准》，公布100个“司法公开示范法院”，确定甘肃省高级法院为“公开审判制度研究”项目试点法院。

　　地方法院亦积极探索，落实司法公开。例如，东莞市第二法院打造并不断完善“345”司法公开模式：坚持“面向当事人和社会大众的全民公开、坚持审判和执行的全程公开、坚持程序和实体的全方位公开”三种公开，打造“培育能动意识、整合多元力量、搭建网络平台、实行上下联动”四类特色，强化“立案、庭审、判决、执行、监督”五项节点。继2009年河南之后，2010年1月，陕西三级法院实现裁判文书全部上网；4月，上海市第二中级法院推出系列审判白皮书；12月，继北京、上海、辽宁、云南等省市后，广州市中级法院采用网络直播刑事案件庭审。显然，司法公开受到各级法院极大重视，不过也应注意其中的宣传成分，例如，河南、陕西三级法院的裁判文书实际上并未做到全部上网。司法公开仍需不断加强和落实，最终真正实现以公开促公正，以公正促公信。

　　2010年7月，最高人民法院建院以来首次发布工作年度报告——《人民法院工作年度报告(2009)》。不少地方法院也以审判白皮书的形式发布专项报告。例如，重庆市高级法院、上海市第二中级法院等发布系列白皮书；江苏省南京市中级法院发布《南京法院司法民主建设白皮书》。以上活动有助于民众了解法院及审判情况，促进司法与民意的沟通，提升司法效果和司法公信。

　　最高人民法院确有必要每年发布工作年度报告或专项审判白皮书。但这并非一个号召或信号，撰写和发布审判白皮书应极其慎重，下级法院不宜跟风。倘若各地各级法院一窝蜂地发布审判白皮书，处理不当，反而可能减损司法公信。而且，撰写审判白皮书决非易事，它不只是列举统计数字，还涉及对法院及审判工作的分析与评估，需要整体观察、系统总结和深入研究，撰写者应具备相当的法律和政策水平。同时，作为一项社会影响较大的司法公开措施，审判白皮书须立场客观，评估全面，不能只谈成绩不讲问题，不能只列数据不谈实况，不能对数据进行筛选或技术处理，不能避重就轻，更不能自吹自擂。群众的眼睛是雪亮的。在搜索功能极其强大、信息传播日益发达的“微博时代”，审判白皮书的任何瑕疵都有可能被放大为影响司法公信的不利因素。

　　发布审判白皮书应作为提升司法公信的手段而非“面子工程”，不必为发布而发布。审判白皮书的读者是民众，而非官僚。有些法院发布年度报告或审判白皮书，但只提供给党政领导、人大代表、政协委员等人员，全无白皮书应有之功能。因此，审判白皮书应面向公众，通过媒体公开发布，并提供网络下载。审判白皮书只是民众了解法院的一个窗口，司法公开的落实更体现在法院的日常工作中。“行胜于言”。

　　——推进司法廉政建设

　　2009年12月底，最高人民法院颁行《人民法院工作人员处分条例》(下称《条例》)，明确了各类违纪行为及相应处分。2010年，“公正廉洁执法”被列为今后一段时期政法工作的三项重点之一；8月，《关于进一步加强人民法院文化建设的意见》出台，将弘扬公正、廉洁、为民的司法核心价值观作为法院文化建设的首要任务；10月，司法警察警示教育活动启动；12月，《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》出台。从宏观的文化建设到具体的惩处措施，这些举措均可视为法院廉政建设的一部分，体现了法院推动司法廉政、促进司法公正的努力。

　　但以上举措的制度化程度不足，近乎运动式的贯彻实施使其效果有限。同时，这些举措的设计还有不合理之处。以《条例》为例，其主要依托的纪检监察制度、廉政监督员制度等存在天然缺陷，可能导致《条例》实施疲软。未来仍需加强落实，完善违法犯罪行为的发现、监察和惩治机制，并建立正面的激励机制。长远而言，应立足中国实际，借鉴国外制度，构建科学合理的法官惩戒制度。

　　司法廉政建设是实现司法公正、树立司法公信的前提和保障，也是法院面临的严峻挑战和紧迫任务。尽管各种举措不断出台，但效果甚微。在全方位、体制性腐败的背景下，廉政建设和反腐工作须痛下决心，从根本上监督、制约和削弱权力，可借鉴香港经验设立廉政公署，提高违法犯罪行为的成本及发现概率。这是一场“自我革命”，因为决定者几乎就是腐败受益群体本身，故对某一时段前的腐败“原罪”既往不咎或许是一个必要条件。

　　三、检察改革

　　2010年，检察改革的重点仍集中于对外强化法律监督、对内加强自身监督。改革任务主要包括五方面：深化人民监督员制度改革，改进人民监督员选任管理方式，完善监督范围和程序，强化民众对检察机关执法办案的监督；深化审查逮捕机制改革，健全、规范听取犯罪嫌疑人申辩和律师意见制度；深化侦查办案机制改革，完善和落实讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像、逮捕职务犯罪嫌疑人报上一级检察院审查决定等制度；深化检务公开，健全办案公开机制，推行网上办案，规范完善当事人权利义务告知制度；制定统一的执法规范，建立健全案例指导制度和案件管理、执法监督、执法考评机制。两年来，中央确定由最高人民检察院牵头的7项司法改革任务有5项基本完成，检察改革规划确定的87项任务累计完成50项。

　　(一)加强法律监督

　　检察机关是宪法确立的法律监督机关，这是中国区别于域外检察制度的特色所在。近年来，全方位加强诉讼监督，完善民事行政检察监督、刑罚执行监督和刑罚变更执行同步监督，建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，健全超期羁押责任追究机制、纠正和防止超期羁押的长效工作机制，开展量刑建议试点等，体现了检察机关持续强化法律监督职能的努力。2010年，检察机关加强法律监督的改革主要针对侦查监督，体现在强化刑事立案监督、完善审查逮捕程序等方面。同时，关于完善民事、行政诉讼和民事执行工作法律监督范围和程序的改革方案已经中央司法体制改革领导小组原则同意，相关文件将于2011年由“两高”会签下发。

　　——强化刑事立案监督

　　1996年，修订后的《刑事诉讼法》首次明确检察机关对公安机关刑事立案享有监督权。1998年《关于刑事诉讼实施中若干问题的规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、1999年《人民检察院刑事诉讼规则》进一步规定了刑事立案监督的程序和效力。2010年，最高人民检察院、公安部联合发布《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，明确了刑事立案监督的任务、原则、监督程序及其保障措施、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报制度、法律文书的随案移送等事项。

　　长期以来，刑事立案存在有案不立、不破不立、以罚代刑、不当立而立、动用刑事手段插手民商事纠纷等严重问题，主要原因在于刑事侦查权过于强大且缺乏有效监督和实质约束。实践中，刑事立案监督存在诸多困境，主要表现为对国家安全机关等缺乏监督、监督范围模糊、知情渠道狭窄、限制不当立案或违法立案的制裁性规定欠缺等。上述规定的出台一定程度上弥补了原有立法的缺陷，有利于拓宽监督范围、疏通知情渠道、增加监督手段、增强监督的可操作性。该规定特别针对公安机关“不当立而立”的情形，明确了监督的条件、范围和程序，成为改革亮点。

　　但该制度仍需进一步完善。例如，明确监督内容，扩大刑事立案监督范围，疏通并拓宽监督案源的渠道，扭转检察机关无案可监的局面；建立刑事案件备案审查制，变事后监督为同步监督，变被动监督为主动监督；赋予检察机关立案监督调查权、程序选择权和违法处分建议权，明确违法立案的程序性制裁，真正落实监督。从根本而言，与审查逮捕程序、刑事证据规则一样，刑事立案监督的完善有赖于司法的体制性变革，特别需要弱化警察权，加强检察监督，保障公民权和律师权，提升司法的独立性。

　　——完善审查逮捕程序

　　尽管《人民检察院刑事诉讼规则》、《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》、《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》等文件均对审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人提出了具体要求，但由于《刑事诉讼法》缺乏明确规定，有关文件的规定也较为模糊，难以在实践中落实。2010年9月，最高人民检察院、公安部联合发布《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，明确了审查逮捕阶段应当讯问犯罪嫌疑人的情形、讯问的要求和重点、听取律师意见的方式等事项。

　　作为强化侦查监督职能的有力措施，该规定体现了检察机关审查逮捕程序改革的司法化、规范化走向，强化了案件侦查讯问过程的监督，可有效避免检察机关办案书面化，有利于及时发现并纠正侦查活动中的违法行为，特别是刑讯逼供。因此，相关措施有助于减少冤假错案。“必要时听取律师意见”的规定，体现“兼听则明”的诉讼规律和人权保障的基本要求，是一大进步。但由于该条文的操作弹性大，何谓“必要时”、如何“听取”、“律师意见”具有何种拘束力等模糊不清，加之司法权配置不合理、刑辩律师处境艰难、调查权等执业权利缺乏保障等因素的存在，律师在侦查阶段的实质性作用仍难以发挥。总体上，该规定对违法侦查的监督制约作用有限。

　　——对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查

　　近年来，职务犯罪案件适用缓刑、免刑几近七成，量刑出现“轻刑化”态势。其主要原因是职务犯罪人“关系网”复杂、地方党政干预，导致法院轻判、检察机关监督不力。针对这一突出问题，2010年11月最高人民检察院发布《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定(试行)》，对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查，明确了同步审查的范围、程序、重点、责任主体和责任追究，规定了意见分歧的处理方式和协商程序。

　　作为检察机关积极回应公众质疑、履行法律监督职责的重要举措，该规定旨在解决检察机关对错误判决不敢和不善监督的问题，一定程度上有利于排除案外因素的干扰，落实对职务犯罪刑事审判的监督，确保量刑适当、罚当其罪。但该制度只是检察机关针对畸重畸轻案件的内部审查机制，范围较窄，约束力有限，且同样容易受到职务犯罪人“关系”网络的影响，难以切实扭转职务犯罪案件量刑“轻刑化”的局面。问题的彻底解决仍需提升司法独立，落实法律监督，禁止党政部门干预司法。此外，应进一步推进量刑指导工作，规范法官自由裁量权；完善假释、取保候审、保外就医等制度，避免特权阶层利用这些制度逃避法律制裁；强化司法公开，提高职务犯罪审判的透明度，畅通公民和媒体的监督渠道；等。

　　2010年，最高人民检察院还颁布《检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》等文件，加强对诉讼活动的法律监督。此外，《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》出台，要求延伸法律监督职能，实现检察工作重心下移。

　　检察机关加强法律监督的重点：一是针对法院的司法不公和司法腐败，二是针对侦查机关的违法执法。但由于司法权配置不合理等体制原因，以上问题难以在现行司法体制下得到根本解决，成为当下中国司法之毒瘤。事实上，即使强化法律监督是新一轮司法改革的重点，检察机关拓宽其监督权限的空间与实效有限。以侦查监督为例，检察机关加强刑事立案监督，增强审查逮捕程序的司法性，健全介入侦查和引导取证工作机制，完善当事人权利义务告知制度，保障律师执业权利等努力，均不能从根本上遏制刑讯逼供、暴力取证等违法行为的发生。

　　防止冤案、保障人权，须从根本入手，深入推进司法体制改革。未来的改革应从两大方向努力：一是以权利制约权力；二是以权力限制权力。首先，公民权利是制约权利滥用的重要武器。就侦查阶段而言，应赋予公民沉默权，进一步强化律师的调查权、会见权等执业权利，完善配套制度，切实保障公民获得律师帮助的权利。当然，公民权利仅规定于法条远远不够，关键仍在执行落实。其次，权力监督应以提升审判权和检察权地位、弱化警察权为基础，法院依法独立审判，检察机关充分发挥追诉和监督职能，同时加大刑讯逼供等违法侦查行为的惩罚和追究力度，切实遏制警察滥权。最后，司法权的优化配置涉及体制问题，简言之，就是真正落实《宪法》第五条之规定：“……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

　　(二)加强对检察执法活动的监督制约

　　谁来监督监督者，是中国语境下优化检察权配置必须回应的基本问题。加强对检察权的监督制约，既是民众的热切期待、中央的明确要求，也是推进检察工作科学发展的客观需要，因而成为这一轮检察改革的重点之一。近年来，检察机关相继建立职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像、检察机关巡视工作、检务督察、执法办案内部监督等制度，不断完善检察机关接受人大和社会各界监督机制、举报机制、检务公开制度、检察委员会制度等，表明检察机关在此方面不断努力。2010年，检察机关加强自身监督的改革主要体现在规范扣押冻结涉案款物工作和全面推行人民监督员制度等方面。

　　——规范扣押、冻结涉案款物工作

　　长期以来，职务犯罪侦查活动中存在未立案先行扣押冻结、超范围扣押冻结、该上缴未上缴、该移送未移送、涉案款物该返还未返还等突出问题。作为加强对自身执法监督的重要环节，改进扣押冻结涉案款物工作一直受到最高人民检察院的重视。1996年，最高人民检察院发布《人民检察院立案侦查案件扣押物品管理规定(试行)》，2001年颁行《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》，2006年发布《人民检察院扣押冻结款物工作规定》；2009年，全国检察机关开展直接立案侦查案件扣押冻结款物专项检查工作，对2004年以来办结的13.7万件职务犯罪案件进行全面检查，纠正了一批违规违法问题；2010年，《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》出台。地方检察机关也积极探索。例如，武汉市汉阳区检察院研发扣押冻结款物管理系统软件，设立扣押冻结款物“电子账本”。

　　《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》明确职务犯罪侦查中扣押、冻结涉案款物的界限和范围，确立涉案款物有限原则；完善和规范相关程序，修改相关文书的内容要求，强调须有文书记载，提高扣押、冻结活动的透明度；拓宽监督制约渠道；扩大当事人及其利害关系人知情权、投诉权、监督权和出售权。

　　该规定旨在解决实践中违法处理扣押、冻结的款物，私建单位“小金库”，特殊财产和证券处理不及时、不灵活等突出问题，有利于规范执法行为，提高执法透明度，防止执法懈怠和腐败，保护当事人合法权益，是对检察机关职务犯罪侦查“无监督”现状的局部纠正。

　　但该规定的部分内容较为原则，如当事人的救济途径及程序需进一步明确，违规行为的处理及责任追究需进一步完善。同时，扣押冻结涉案款物是检察机关执法办案过程中违规行为多发易发环节，规定的贯彻落实仅依赖于检察机关的自觉性，其自我监督效果仍有待观察。事实上，十多年来连续发布四项专门规定，已从侧面反映出相关规定的效果有限。这主要由于这些规定只是局部工作机制的改良而未从根本入手。实现扣押、冻结涉案款物的有效监督，需加强对当事人权利的保护，特别是从根本上考虑职务犯罪侦查权的优化配置，如借鉴香港经验设立廉政公署等。

　　——全面推行人民监督员制度

　　作为检察机关加强民主监督、制约自身执法活动的重要制度，人民监督员制度在历经七年试点后，于2010年10月底全面推行。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员的选任管理、监督范围、程序等有所调整：人民监督员的选任方式改革为由上级检察院统一选任，省级检察院可有选择性开展人民监督员选任委员会选任、管理人民监督员试点工作；监督范围由先前的“三类案件”、“五种情形”合并为一致适用评议监督的“七个方面；监督程序亦有所调整，省级以下检察院的监督案件由上级检察院统一组织，上级检察院可督促下级检察院按规定启动监督程序。人民监督员制度的全面推行，一定程度有利于规范执法行为，监督检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，维护犯罪嫌疑人合法权益，促进司法民主。

　　但人民监督员制度并未突破以往的固有缺陷：检察机关请人监督自身的做法实质不变，制度的正当性仍有欠缺；现行监督的“七个方面”只是之前监督范围的简单综合，而未考虑将最应当监督、最适合监督、民众也有能力监督的案件纳入监督范围；监督程序趋于复杂，效率降低，且无助于加强监督的独立性和外部性；监督效力仍是检察机关讳莫如深的问题。因此，该制度仍属于内部监督，监督效果和民主实现程度将相当有限。希望最高人民检察院仍为人民监督员的体制外试点预留空间，使地方性改革得以持续推进，为将来的制度改进留下火种。

　　人民监督员制度改革的方向是深化体制外改革。第一，保证参与者的广泛性和代表性，保证参与途径的开放性和自由性，保证监督者独立于被监督者。人民监督员的选任应在鼓励自荐的基础上，根据较宽松的预定条件选任；形成较大规模的数据库，从中随机抽取人民监督员监督个案；人民监督员的选任和管理应由检察机关之外的机构承担。第二，保证监督范围的全面性和可行性。监督范围应集中于检察院就实体问题作出最终决定的类型，一定条件下可逐渐扩大至部分公安机关移送检察机关处理的案件。第三，合理设置监督程序。人民监督员的监督应完全独立于检察机关，合理规定案件移送，监督方式、（，）时间、地点的安排以及提问、阅卷、记录、存档等环节。第四，监督效力是制度存续和发展的关键，效力可逐步提升，从强调程序刚性逐步走向实体刚性，策略上从目前由检察长决定是否采纳监督意见改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。第五，配套制度的支持，例如，改进检察机关业绩考核制度及责任追究制；完善参与旁听、讯问犯罪嫌疑人，询问证人，听取有关人员陈述、律师意见，提问、评议、表决等具体的程序规则等。

　　——完善检务公开

　　自1998年推行“检务十公开”以来，落实检务公开一直是各级检察院的日常工作。2006年，最高人民检察院颁布《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，提出“检务公开”四项原则，并充实了13项新内容。2010年2月，最高人民检察院首次推出《中国司法改革报告.检察篇》；6月，下发《关于在全国检察机关开展“检察开放日”活动的通知》；12月，《检察日报》第五次发布反腐倡廉年度报告。各级检察机关普遍建立网络信息公开平台、新闻发布会和新闻发言人制度，推行“检察长接待日”制度，不断拓宽检务公开的渠道。

　　但当前检务公开仍存在流于形式、宣传多于落实、不规范、不到位、内容有限、不公开责任无追究等问题。检务公开应针对现实问题不断改进制度，明确并细化公开的方式、内容、对象、程序、时间、责任等事项，逐步实现检务公开的全面化、刚性化、信息化、规范化和制度化，以保障公民的知情权，促使检察机关接受社会监督，提升检察公信力。

　　(三)加强检察队伍建设和基层建设近年来，检察机关深入推进检察工作规范化建设，改革和完善教育培训制度，加强检察官职业道德建设和基层建设，努力提高检察队伍素质。2010年3月，最高人民检察院颁布《检察官宣誓规定(试行)》，规定检察官任职和晋升实行宣誓制度，旨在增强检察官职业使命感、责任感和荣誉感；6月，最高人民检察院发布《检察机关文明用语规则》；8月，《最高人民检察院关于加强公诉人建设的决定》出台，明确了公诉人政治素质和职业能力的加强、专家型和专门型公诉人的培养、纪律作风建设和管理机制等事项；10月，《检察官职业行为基本规范(试行)》出台，明确了检察官的职业信仰、履职行为、职业纪律、职业礼仪；11月，全国检察机关人才工作会议强调抓好六大重点人才工程，并讨论了《检察人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)(讨论稿)》。

　　四、司法行政领域的改革

　　2010年，司法行政部门在2009年的基础上继续推进落实监所管理(如九部委联合下发《关于综合治理看守所安全管理工作的意见》)、社区矫正、司法鉴定等改革，并在完善人民调解制度和加强律师管理方面出台了若干举措。

　　(一)完善人民调解制度

　　人民调解是继承发扬民间调解传统，总结第一次国内革命战争时期以来人民司法工作经验，经历革命、建设和改革各历史阶段的长期实践，不断发展和完善起来的一项极具中国特色的纠纷解决机制，在预防和解决民间纠纷方面发挥了重要作用。1954年，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，人民调解制度在全国范围确立；1982年，人民调解制度首次写入宪法；1989年，国务院颁行《人民调解委员会组织条例》；1990年，司法部制定《民间纠纷处理办法》，1994年发布《跨地区跨单位民间纠纷调解办法》；2002年，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予人民调解协议民事合同效力，司法部颁行《人民调解工作若干规定》；2009年，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定诉前委托调解、司法确认程序；2010年，司法部与人力资源和社会保障部、全国总工会、卫生部、国家保监会等制定劳动人事争议、医疗纠纷人民调解工作意见，与公安部开展人民调解参与交通事故民事赔偿调解试点工作，大力加强专业性、行业性人民调解组织建设；8月，《人民调解法》颁布，并于2011年1月1日施行。

　　《人民调解法》重申了人民调解工作的基本原则，规定了人民调解的组织形式及人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范、保障措施，确认了人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制，进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度，加强了对人民调解工作的指导和保障。该法是中国第一部人民调解的专门法律，有助于规范并推进调解工作。

　　但由于该法定位为“规范”而非“促进”人民调解工作，使其总体上偏于保守，多数条文沿用原有规定，缺乏制度创新，没有为将来的制度完善预留足够空间，某些方面甚至有所倒退，滞后于多元化纠纷解决机制蓬勃发展的时代潮流，不能有效推进人民调解制度的发展完善。例如，该法没有确认实践中已出现且运作良好的调解工作室、调解联合会、调解事务所等新型调解机构，甚至没有纳入《人民调解若干工作规定》已认可的区域性、行业性人民调解委员会。

　　“规范型”《人民调解法》还不能回应人民调解制度存在的纠纷解决能力低等实际问题。这些问题既源自制度缺陷，更基于体制方面的深层原因。当下的人民调解是一种外生型和政府控制型调解，缺乏民间调解制度本应具有的内在活力。传统的民间调解以自愿性、自发性和自治性为特征，是一种自下而上的内生型调解。但随着中国基层权力结构的变迁，民间调解资源遭受了严重破坏，士绅调解、宗族调解、乡治调解等传统民间调解所依靠的自治性权威结构被摧毁。而作为替代的人民调解制度实际上是基层政权组织建设的一部分，是国家权力自上而下深入社会基层、实现社会改造的手段之一，其外生性、非自发性和非自治性从根本上导致其纠纷解决的权威和能力不足。

　　纠纷解决能力是人民调解制度发挥效用的关键，完善人民调解制度的途径在于提升纠纷解决能力。人民调解制度应当进行体制性变革，从外生型调解向内生型调解转变，最终迈向社会自治型人民调解，充分保障调解的自愿性、自发性和自治性，使之真正成为群众自我管理、自我教育、自我约束、自我服务的纠纷解决机制，彻底改变其绩效低下的现状。因此，要淡化人民调解与民间调解的区别。人民调解要真正发挥效用，应当从半官方调解转化成真正的民间调解。随着人民调解制度的完善，“人民调解”的“人民”二字最终可以去掉，因为人民调解本身就是民间调解的一种，而所有民间调解某种意义上都是“人民的调解”。未来应制定统一的《调解法》，大力培育各类民间调解组织，鼓励各地进行调解制度的试点改革，破除各种不必要的限制。只要有助于解决纠纷，促进社会和谐，皆可大胆探索。

　　(二)加强律师管理

　　2010年2月底，司法部下发《关于李庄违法违纪案件的通报》，随后全国律师队伍建设电视电话会议要求从3月至年底，以李庄案为反面教材，开展“警示教育”。一场声势浩大的整风运动随之席卷全国律师界。此次运动缘于轰动全国的北京律师李庄被判伪造证据、妨害作证罪一案。但该通报引发了较大争议，尤其是要求律师“协助司法机关准确打击犯罪”，与现行法律、律师职责和职业伦理相抵触。而且，该运动出现整肃蔓延的态势，诸如福州市司法局因福建法炜律师事务所律师林洪楠为“福建三网民诽谤案”被告人之一吴华英辩护而责令该所解散，北京市司法局因维权律师唐吉田、刘巍中途退庭而吊销其律师职业资格证等事件，引发社会各界的普遍质疑。地方出台的一些律师管制政策，如北京限制非京籍人员获得在京实习律师资格，亦被视为矫枉过正。多数律师对“警示教育”持消极态度，并怀疑其实际效果。

　　伴随律师业的整风运动，以落实修订后的《律师法》为契机，司法部发布《律师事务所年度检查考核办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》。前者规定了律师事务所年度检查考核制度，明确了检查考核内容、考核等次、评定标准、考核程序、结果备案和公告等事项，旨在强化司法行政机关对律师行业的监督管理。后者界定了律师、律师事务所的各类违法行为，规定了行政处罚的具体运用以及鉴别、认定违法行为的程序等内容。

　　两项办法赋予司法行政机关更大的权力，加大了对律师事务所及律师违法行为的惩罚力度，体现了国家对律师业更为全面、严格的监管，引导律师履行“中国特色社会主义法律工作者”的职业使命。但两项办法存在一些问题。一是部分规定有超越立法权限之嫌。例如，后一办法第五条第二款创设了律师变更执业行政许可；创设“律师事务所年度检查考核”制度，针对“不合格”的律师事务所及相关人员的处罚超越《律师法》规定的处罚范围。两项办法的制定未经公开调研和意见征询，立法程序亦遭质疑。二是某些规定过于苛刻。例如，律师不按时出庭违法，最高可处六个月停止执业；律师拒绝签收司法文书或拒绝在有关诉讼文书上签署意见，最高可吊销律师执业证书。两项办法在加强监管的同时，加大了律师事务所及律师的风险，对本已处境困难的律师正常执业产生了消极影响。

　　11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，可视为2010年律师业整风运动的总结性文件。该意见明确了强化律师队伍教育管理的五项措施，规定了健全完善律师工作体制机制的四条途径，旨在加强律师管理。该意见以政治话语为特点，强调坚持律师工作社会主义方向的根本要求，明确律师是中国特色社会主义法律工作者的本质属性，提出大力加强律师行业党建，要求律师做到四个“始终坚持”，力图建设一支政治坚定、法律精通、维护正义、恪守诚信的律师队伍。尽管该意见肯定了律师队伍是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量，但总体倾向是视律师为“麻烦制造者”；尽管要求通过保障律师执业权益，加强律师工作经费保障，完善行业财税、劳动用工和社会保障政策等途径加大律师业发展的政策扶持和保障力度，但这些举措恐难落实。

　　李庄案注定是中国法治道路上一起重大的影响性案件。它引发了2010年律师业整风运动，更引起了律师执业基本权利保障的热议。律师的主要功能是为当事人提供辩护或代理，该权利可定位于公民基本权利之延伸。作为自然正义基本法则的“辩护权”，在20世纪中期以来基本权利保障的宪法化潮流中被普遍纳入宪法框架，成为一项宪法性权利。保障律师权即保障公民权。无数事实表明，在律师权利无法获得保障的社会，公民权利往往被恣意侵犯，人人自危。一个官方视律师为敌的国家决非法治国家，一个律师地位低下的社会决非法治社会。律师是法治之友，而非法治的敌人。律师地位的高低是衡量中国法治建设成功与否的标尺，律师权利保障应上升到建设法治国家的高度来理解。保障律师权即保卫法治。

　　在当前中国律师地位低、执业环境差、执业权利保障严重不足、甚至缺乏人身安全的情况下，律师制度的改革方向应以律师权利保障为中心。具体而言，应废除《刑法》第306条有关“律师伪证罪”的规定；修改《律师法》使其从“律师管制法”转变为真正的律师权利保障法，落实执业言论豁免权、人身保护权、拒绝作证权等权利；强化律师的调查取证权，规定相关单位或个人不得拒绝接受律师调查，律师申请调查证据，司法机关如无法定理由应该调查；规定讯问犯罪嫌疑人时律师的在场权，赋予律师充分的会见权和阅卷权；废除公、检、法分工负责、互相配合的原则，修改《刑事诉讼法》相关规定使之更符合诉讼平等原则；转变司法行政机关职能，使之从律师管制/打压机构转型为保障律师权利的后盾等。

　　促进律师权利保障的同时，也应看到当下中国律师执业确实存在不规范状况，需强化监管。例如，某些律师为赢利不择手段，甚至贿赂法官；同业竞争恶性化，挖墙角、说坏话、抢案源、给回扣、拼杀价，对当事人打包票，激化矛盾甚至挑起诉讼；一些律师事务所管理不规范等。但规范律师执业应采取符合司法规律的方法，既加强监管，更强化自律和行业管理。长远而言，政府主导的律师监管模式应转型为律师行业自治。考虑到律师协会发展不够成熟，目前应完善司法行政机关与律师协会行业“两结合”的管理体制，今后根据律师协会的成熟程度和管理水平，适时调整两者的分工。司法行政机关的职能主要是宏观管理、政策指导、协调配合，为律师业发展创造良好的环境；律师协会的职能主要是行业自律，对律师和律师事务所的监管职责应逐渐从前者转移到后者。律师协会应与司法行政机关完全脱钩，成为人、财、物等方面真正独立的社团法人，最终成为真正的律师行业自律组织。律师协会应加强自身建设，制订行业规范和执业标准，完善行业自律机制，充分发挥教育培训和监管惩戒的职能，健全律师惩戒制度，组建由律师、律师管理者、法官、法律学者等共同组成的律师惩戒委员会，完善惩戒程序，强化惩戒职能。

　　结 语

　　2010年，法院、检察院、公安、司法行政等部门按照既定的司法改革整体规划，围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点，继续推进司法改革，在2009年完成17项改革任务的基础上，又基本完成30项任务。新一轮司法改革启动两年来，中央确定的60项改革任务已完成四分之三。过去一年，司法改革在某些方面有所进展。刑事证据规则出台、案例指导制推行、量刑规范化改革、人民陪审制完善、上下级法院关系规范、司法巡查制度建立、合议制完善、人民监督员制度全面推行、《人民调解法》出台、律师管理强化等举措受到较多关注。政法经费保障体制改革、司法官遴选制度改革、规范扣押冻结涉案款物工作、完善审查逮捕程序等在先前的基础上有序推进，但铁路司法系统转制等在2009年有所萌动的改革再度陷入停滞。

　　总体而言，中国的司法改革进展缓慢。2010年，司法改革的重点仍然是机制改革和工作方法的改进，基本未触及司法体制的变动；大多数改革措施仍然是小修小补，力度不大；公正廉洁执法年年讲，但不从根本上制约权力，效果必然欠佳；改革力度有限，步伐放缓，如2009年引发热议并有望并入地方司法体系的铁路法院最终仍以专门法院的身份保留，讨论多年的少年法院试点仍是空中楼阁；某些方面进一步倒退，如建立司法巡查制度、规范上下级法院关系强化了司法的行政化等固有弊端，律师管制的过度严厉对业已困难重重的律师执业产生消极影响；司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减，成为羁绊改革前行的强大阻力，甚至制约了司法工作机制改革的开展，司法的独立性遭受更大损害。

　　近年来，政治话语对司法改革的全面主导、政治口号直接作为司法政策、中国式“能动司法”的反复重申、司法人民性的过度强调、调解优先政策的持续强化、律师整风运动的开展、政府和司法机关对律师敌意的上升等，反映了司法理念的保守化和意识形态化倾向，司法改革的政治化逻辑在不断加强。尽管改革规划和实践显示，司法现代化仍然是改革的大方向，但较之于上一轮充满理想主义激情的司法现代化改革，新一轮司法改革显得更为保守，对政治的回应更为积极主动，导致民众和学者普遍认为司法改革在走回头路。面对民众对司法改革的迫切要求，政法机关强调司法改革应立足国情，强调改革的政治意识、大局意识和责任意识，要求考虑社会的理解力和承受力，正确选择改革方式和时机，把握改革力度和节奏。困难重重，阻力巨大，司法改革的攻坚工作何时启动，尚难预测。

　　忧虑的同时更应思考，司法改革攻坚，“坚”在何处？“坚”，集中体现于司法改革的政治化逻辑。司法体制是政治体制的一部分，中国的政治体制改革长期被视为禁区，举步维艰，作为政治体制一部分的司法体制若要改革，被视为很可能牵一发而动全身，故不可轻举妄动。这样的误解导致司法体制改革长期以来陷于停滞状态，司法改革的政治化逻辑已成为改革的桎梏，阻碍了法治建设的进程。

　　司法体制尽管属于政治体制的一部分，但也是相对独立的功能区域，司法体系基本属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题，绝大部分司法改革措施无涉“政治”。因此，中国的司法改革应当采取去政治化的技术和策略，实现司法与政治的相对分离。同时，鉴于司法可作为社会的稳定器，司法改革也适合作为政治体制改革的切入点之一。当然，从根本而言，司法改革的深化不能完全脱离政治体制改革的推进。

　　从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。例如，审判委员会制度改革长期没有进展，一个主要原因是被误认为“政治”问题，似乎否定这一制度就否定“党组”，但该制度实为司法职权配置的技术问题；地方公安局局长不兼任政法委书记，丝毫无损于党的领导，反而有助于避免法院和检察院受制于公安机关的乱象；强调“调解优先”源于建设和谐社会的目标和“维稳”的政治任务，但法院重视调解并不一定要“调解优先”，更无需对调解率作硬性要求，调解只是纠纷解决的方式之一；规范律师执业、加强律师监管的目的是维护法律服务市场的正常秩序，无需发动政治化的整风运动，更不应矫枉过正地要求律师“协助司法机关准确打击犯罪”。只要解放思想，转变观念，将因政治化、意识形态化而被视为改革“禁区”的问题转化成司法治理的技术问题，司法改革遭遇的困难和阻力将得以有效化解。司法改革的去政治化，正是转型中国的司法从“无奈”现实迈向现代司法图景的重要策略与途径。

　　近年来，司法改革越来越偏好以政治口号直接作为司法政策，抽象地强调法律效果与社会效果、政治效果相统一，似乎在坚持政治性，但这些司法政策和改革举措往往笼统含糊，令司法机关无所适从，甚至反而提供了任意取舍、解释和适用的机会，从而损害司法的权威性和公信力。例如，宽严相济的刑事政策就具有上述弊病；过度强调“司法为民”、“服务大局”、“能动司法”会令司法丧失被动性甚至中立性，使法院与政府机构、法官与行政官员无异，影响司法功能的发挥。就根本而言，维护公平正义才是最好的司法，保障司法公正才是最大的政治。

　　当下中国，一切问题包括法律问题都可能转化为“政治”问题。纠纷解决甚至司法过程蜕变为各种利益主体讨价还价、不透明、不确定、不可预测、相互交易、相互博弈的“政治化”过程，没有一个权威的司法机构做出终局性的公正裁决，当事人反复申诉上访，整个社会缺乏规则，交易成本提高，社会福利下降。这既不利于问题的解决，也是国家治理术低下的表现。应避免法律问题转化为“政治”问题，即使“政治”问题也可纳入司法体系并彻底解决。运用司法改革的“去政治化”技术，推进司法体制的根本变革，建立公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度，有利于发挥司法吸纳政治的功能，更好地维护社会秩序。

　　2011年初，中国特色社会主义法律体系被宣告形成，执法与司法的问题更加突出，推进司法改革更为紧迫。2011年是实施“十二五”规划的开局之年，也是新一轮司法改革的巩固年，60项改革任务有望基本完成，从而2012年可以对新一轮司法改革进行评估和总结。改革重点包括推进建立审务督察制度、法官廉政档案制度、诉访分离制度、行政执法与刑事司法相衔接的制度，完善死刑复核的法律程序、上下级检察院之间案件管辖制度、查办职务犯罪的程序和措施、逮捕条件和审查起诉制度、刑罚执行法律监督制度，改革劳动教养制度，加强司法职业保障制度建设，发展替代性纠纷解决机制等改革任务。期待新一年司法改革直面司法的危机，有力地冲击司法体制的痼疾，实现司法体制的实质性变革，从而化解社会对司法的失望和不满。只有解放思想，转变观念，坚持司法改革的去政治化，中国的司法改革才可能走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。