【编者按】地方政府财政和事权不配套的矛盾，是造成今天地方融资平台勃兴，同时造成地方债务居高不下的关键。

核心提示：地方政府财政和事权不配套的矛盾，是造成今天地方融资平台勃兴，同时造成地方债务居高不下的关键。

一则处理2万亿-3万亿地方政府违约债务的传闻令业内哗然。

最新的版本是，中央三大部委发改委、财政部、银监会将拟于6-9月期间，处置高达2万亿-3万亿的可能违约的地方政府债务。而地方政府债务总量已达9万亿之巨。

据外媒报道，针对上述2-3万亿的地方债务，将有两种处置方法，一类是将部分债务转入数间新设立的公司；二是，解除省级及市级政府机构出售债券的限制。同时，开放原先限制民间投资的项目。

部分权威人士对此表示质疑。6月1日，全国人大财经委副主任吴晓灵向记者表示，“这么大的事怎么可能在这三个月完成”，三大部委只是6-9月要进行地方政府债务的摸底；而当本报记者转述上述消息时，中信银行行长陈小宪亦坦言，“这个事情比较突然。”

但一位接近财政部预算司的人士透露，上述消息可能并非空穴来风。财政部内部确有过相关讨论，即对于存在偿还风险的地方债务，将尝试两种处置办法，一是，仿照上个世纪末为处置银行体系不良资产而设立四大AMC的做法，从银行体系剥离违约债务；二是，从地方财政角度入手，将相关债务要么转让出售，要么通过资产证券化产品进行处置。

“方案确有讨论，但尚处于初级阶段。”上述人士告诉记者，即便财政部内部也认为此方案难点重重，可行性欠佳。

在中国社科院副院长李扬看来，地方融资平台如此发展，存在深刻的体制问题，这一问题的根源便是中央与地方在财权与事权的不匹配。

“如果体制问题不解决，在现有体制框架下，花点功夫也许是能解决的；但是实体经济中的基本矛盾还存在的话，以后还会发生。”李扬告诉本报记者。

不断上演的轮回

地方政府融资平台，很集中地反映了中国财政金融经济体制中的矛盾。

据社科院副院长李扬介绍，目前由他领导的一个调研小组正在致力于一项“摸家底”的工作，即编制一张中国的国家资产负债表，“尽管负债很多、财政赤字、社会保障存在潜在缺口，但中国绝对是净资产。”

2010年全年财政收入突破8万亿，也为这张资产负债表增添了不少亮色，而在漂亮的国家账单背后，却是地方政府债务的高企。

根据去年6月国家审计署对部分地方政府债务的调查，截至2009年底，接受审计的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元。其中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%；而有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力之比超过100%，最高的达364.77%。

地方政府财权和事权不配套的矛盾，恰是造成今天地方融资平台勃兴，也是造成今日地方债务高居不下的关键；在李扬看来，中国现有的财税体制格局下，中央财政实力雄厚，但用钱的主要在地方政府层面。

“中国经济的发展已经转到工业化中后期、城市化方兴未艾。如果说前三十年工业化主导、城市化为辅；后三十年可能是城市化为主导。”李扬进一步解释道，城市化意味着大量的投资，投资大量地集中在铁路、公路、环境整治等基础设施领域；且一批批城市群的形成，决定了投资主要集中在区域、县市等地方政府层面而非中央政府层面实施。

公开数据显示，目前中国城市化率为49%，按照“十二五”规划制定的五年提高4个百分点的做法，照此进程，城市化率若要达到75%以上，可能需要25-30年。

热议地方债务剥离：重在与经济周期挂钩

以去年以来大快干上的保障房为例，中央下指标，但责任在地方，今年年内1000万套高达1.3万亿的资金缺口，中央财政能出手的只有千亿有余。

从中央和地方的财政关系而言，就预算内而言，收入的80%在中央，但支出的80%在地方，两者存在60%的差额，这个差额靠中央财政转移支付来弥补。

“从这个意义上，对地方政府融资平台不能简单否定，事实上中央政府采取的措施也非常谨慎，不像过去只要是违规就要消灭掉。”李扬分析，“如果我们确认今后发展的重点在地方，财权就应当重新调整。”

AMC模式能否复制？

对于潜在的地方债务风险到底有多大，目前尚未有权威数据透露，根据本报此前从银监会获得的数据显示，截至2010年11月末，全国地方融资贷款余额约9.09万亿元，占全部人民币贷款的19.16%，全国共有各类地方融资平台公司9828家。

同时，按照银监会对平台贷款的现金流四分法统计，全覆盖贷款余额为5.11万亿元，占比56.23%，其中2.84万亿元可视为一般商业贷款；基本覆盖类贷款为2.21万亿元，占比24.29%；半覆盖贷款7663亿元，占比8.43%；无覆盖贷款约1万亿元，占比11.05%。

核心提示：地方政府财政和事权不配套的矛盾，是造成今天地方融资平台勃兴，同时造成地方债务居高不下的关键。

高达1.7万亿的半覆盖和无覆盖贷款则被视为平台贷款的风险所在，也牵扯着商业银行的资产质量神经，而尽管一轮又一轮的清查和摸底，信贷安全仍令人担忧。

此前，银监会主席刘明康在内部讲话中也多次强调，上个世纪八九十年代地方政府对银行信用的不当干预，已造成大量的不良贷款和坏账。现在银行如果还是不伸手地处理地方政府融资平台需求，将会犯历史性错误。

上个世纪末地方政府激进行为，直接代价便是中国银行业的技术性破产；而在上个世纪末，为解决银行体系的不良资产，国务院设立了信达、华融、长城和东方四家资产管理公司。

按照前文提出的解决办法，其新设立公司吸收不良债务的做法便与上个世纪成立AMC惊人相似，这也是被外界广为质疑的一点。

在李扬看来，此次金融危机中，西方国家对于金融体系问题资产和问题机构的处置方式，与上个世纪末我国成立四大AMC处置商业银行不良资产思路相近；欧美尝试依靠市场化的解决办法路径受阻之后，几乎无一例外地采取了政府财政货币担起来的方式。

李扬认为，金融危机之后全球确立的新的监管理念——宏观审慎监管框架，或为解决地方融资平台债务提供了两种解决问题的思路：一是从经济周期纵向角度考虑，二是在一个纵剖面下，考虑各种机构、市场相互影响的横向角度。

“这两个维度在不同的国家不是平列的，中国的宏观审慎政策，应较多地考虑纵向，即经济周期的影响。”李扬分析。

或许，这也是上一轮经济周期留下的教训。李扬说，“如果中国经济周期在下滑，地方政府债务立刻会成为大问题；如果持续平稳较快增长就不会成为大问题；因此，要想杜绝政府债务危机，还是要稳定经济，稳定周期，不宜于让经济周期发生剧烈波动。”

而相较于西方各国，中国上一轮处置金融体系不良资产成功之处恰在对上述两点的把握上。

在李扬看来，不良资产这个问题，不能绝对地看，尤其是金融资产，跟经济周期存在密切关系，因此防止经济周期大起大落是关键；此外，深层次原因在于，在一个国家范围内，解决不良资产问题是需要掏真金白银的。

基于上述两点判断，李扬认为，中国地方政府债务不会存在特别大的问题，“首先经济保持增长率不下滑趋势的话，地方政府债务问题就不会恶化；第二，即使出现了不好的情况，从国家层面也能掏出‘真金白银’，因此我们无需太悲观。”

市政债：可行的尝试

放开地方政府发债的限制，或者启动中国“市政债”，则被广泛视为重塑中央与地方财权与事权的一个重要尝试。

6月1日，中信银行行长陈小宪向本报记者表示，“鼓励地方政府发行债券是一个方向，发达国家地方政府发行债券，也并不表示政府就不行，而恰恰是发挥政府职能的渠道。”

现有《预算法》规定，除个别由中央政府批准的以外，地方政府不允许打赤字，不能进行债务融资，也不能向海外融资。因此，过去两年地方政府借力四万亿刺激计划，大量使用地方政府融资平台（SPV）方式，借此平台融资，进行了所谓“时间轴的转换”。

对于庞大的地方政府债务偿还问题，央行行长周小川此前曾表示，目前症结所在恰是，中国没有市政债，而过去几年极度膨胀的地方融资平台债务恰是某种变种的市政债，过去两年，中央政府分别代地方政府发行了2000亿元地方债券，但这离真正的市政债尚远。

在周小川看来，相关议题早在人大财经委经过多次讨论，“与其这样，不如发行市政债。”他同时提醒，市政债搞不好也会是一屁股烂账。