【编者按】未竟改革，未来必须明确划分各级政府的支出责任，为省以下政府、尤其是县级政府配以相应财力，规范转移支付

　　【财新网】（实习记者 邢昀）中国房价居高不下，或是地方政府债务如雪球般滚大，各界对此的分析，涉及制度层面时往往会与分税制相联。是否分税制掏空了地方财政，使地方政府过度介入土地拍卖，过度依重土地财政和融资平台？这类争议近期再度浮现。

　　前财政部高官近日对此表示，18年的财政体制改革，不管是工商税制，还是分税制，应该说是非常非常成功的。

　　对此褒贬，学者向财新记者提出，打板子容易，而问题在于分税制这项改革并未完成，执行中也存弊端。

　　省以下财力未得保障

　　1994年实施的分税制，本质上是中央政府与地方政府讨价还价的产物，首先解决了中央财政困难。中央本级财政收入迅速提高。1994年中央本级收入占当年全国财政收入的比重已经达到55.7%。2005年以来，这一比重稳定在52%左右。

　　另一方面，相应的公共支出责任仍主要依靠地方政府。中国税务学会副会长安体富向财新记者表示，“分税制改革以来，财政体制最突出的问题就是县乡基层政府财政困难很大。支出责任重心层层下移，财力重心层层上收，所以基层政府最困难。中央和省一级政府的财政收入是可以得到良好的保证。”

　　中国社科院财政与贸易经济研究所税收研究室主任张斌也认为，分税制固定了中央政府和省一级政府之间的财政税收体系，但是省以下的行政系统之间没有形成统一的框架。有些省只定了省与地市一级税收体系，而各地具体的分税关系千差万别。

　　安体富指出，基层政府没有形成地方税系，没有固定的、成体系的收入来源，造成了不少问题。中央留给地方的几乎都是税源分散、征收成本高的中小税种，税收收入不稳定。地方没有固定的收入来源，又要承担很大的责任，所以通过卖地、借债或者乱收费来解决大部分建设资金和部分行政经费来源问题。

　　张斌还指出，农业税是县乡一级政府的主要收入来源，2006年农业税全面取消大大影响了县乡政府的财力。而中国处在城市化、工业化的关键时期，大量基础设施建设亟需资金。县乡的财力不足形成了严重制约。“但是我们也不能直接得出分税制导致‘土地财政’的结论，因为要看是分税制中哪一部分不合理导致的‘土地财政’。”他提出。

　　“很多问题都归咎到1994年的分税制改革，是把板子完全打错了地方。”财政部财政科学研究所所长贾康曾撰文提出，其中非常重要的一个基本事实是，中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。1994年后，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展，仍是依照之前的分成的思想，相互扯皮现象较多。

　　“十二五”规划纲要草案提出，“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”，这提供了未来分税制改革的大概指引。

　　理清转移支付

　　分税制实施的一个重要方面是，中央政府对地方的转移支付和税收返还，以此保障地方发展，特别是中西部地区。

　　2009年全国财政收入68476.88亿元。中央本级收入35896.14亿元，其中近80%的金额用于中央对地方税收返还和转移支付。地方财政收入61202.04亿元，其中地方本级收入32580.74亿元，占53.2%；中央对地方税收返还和转移支付收入28621.3亿元，占46.8%。地方财政支出的39.1%来源于中央财政转移支付。

　　2010年，中央本级收入42470亿元，占全国财政收入的51.1%；中央本级支出15973亿元，占全国财政支出的17.8%，地方本级支出为73602亿元，占全国财政支出的82.2%。

　　财政部长谢旭人今年2月在接受《学习时报》采访时透露，从资金来源看，地方财政支出中平均有37.2%的资金来源于中央财政转移支付，其中中西部地区财政支出平均60%以上的资金，来源于中央财政转移支付。

　　但是，转移支付在具体执行过程中存在不少问题。安体富表示，“转移支付层层截留，真正到基层地方政府手中的就不多了。另外，转移支付中专项转移的份额很大，这中间存在很多主观、非公开的因素。其分配透明度有待加强。”

　　中国转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。专项转移支付由各部委掌握审批分配大权，资金的使用方向有明确规定，下级政府只能在规定基础上使用转移支付资金。

　　财政部2009年中央和地方预算执行情况统计显示，2009年中央政府专项转移支付补助给地方的金额达到12359.14亿元，一般性转移支付为11319.89亿元。

　　专项转移支付规模庞大，容易受人为因素影响。其运行制度不规范，项目设置交叉重复，资金投向较为分散。大量专项转移支付的钱被中央各部门掌控，对地方实际需要以及项目具体运行难以跟进了解。

　　安体富还称，“专项转移支付还有个问题就是配套。比如建个机场要10亿元，中央转移支付3亿元，但是需要地方配套资金达到7亿元，这样，越是贫困地区越是没有能力达到配套的要求。”

　　此外，转移支付资金的监督管理机制欠缺，有些转移支付资金甚至没有纳入地方预算，难以得到有效监督。

　　张斌表示，未来税收收入的划分，应该以支出责任的进一步明确和转移支付的完善为前提。■

　　分税制简介

　　1993年12月，国务院颁布关于实行分税制财政管理体制的决定，自1994年起实施。分税制对中央和地方的税收收入、事权和支出进行了划分，并对中央向地方的税收返回和转移支付作出规定。

　　由此，中国的税种分为中央税、地方税和共享税，并确定中央和地方两套税收体系，即一般说所的“分灶吃饭”。如关税、消费税等8种为中央税，营业税、房产税等18种为地方税，增值税、资源税、证券交易税为共享税。其中，增值税中央和地方分别获取75%和25%。资源税方面，海洋石油收益归中央所有，其他均归地方。

　　此后，中央和地方政府在收入税方面仍有调整。2002年进行所得税收入分享改革，从2003年起，中央和地方按6：4分成。

　　2009年成品油税费改革实施，成品油消费税收入实行专款专用。