中国将自2011年7月1日起启动城镇居民社会养老保险试点工作，数千万城镇非从业人员首次被纳入社会养老保险体系内。这意味着，从城镇职工养老保险到新型农村养老保险再到城镇居民养老保险，中国的养老保险制度已经实现了“全覆盖”。

制度全覆盖

根据国务院部署，今年7月1日开始的试点范围将覆盖全国60%的地区，到2012年基本实现全覆盖。

根据昨日上午公布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，都可在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。在过去，这一部分人群不在任何一个养老保险体系的覆盖之内。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文昨天接受《第一财经日报》采访时表示，城镇居民养老保险制度的实施对于中国的养老保险体系来说，算是一种“制度进步”。

郑秉文分析，过去中国养老保险制度最受诟病的就是碎片化——企业单位与机关事业单位不同，城市和农村不同，甚至农民工也有一套养老保险制度。而根据今年7月1日将实施的《社会保险法》和昨日公布的《指导意见》，城镇居民养老保险采取与新农保完全一致的制度模式，中央也鼓励地方政府将这两个制度合并实施，这在一定程度上可减少整个体系的碎片化程度，有利于将来城乡社保制度的一体化。

今年两会期间农工党中央提出的“一号提案”主题就是“在‘十二五’期间加快城乡社保制度的一体化”。

难点与不足

郑秉文分析，门槛低、待遇水平低是城镇居民养老保险制度的不足之处。

根据《指导意见》，城镇居民养老保险基金主要由个人缴费与政府补贴构成。其中个人缴费标准共分为100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元等十档。

基础养老金标准为每月55元，中西部地区由中央政府给予全额补助，东部地区则补助50%。此外，地方政府对参保人员的补贴标准不低于每人每年30元。

郑秉文认为，100元每年的缴费门槛过低，即使缴费15年，总共才缴1500元而已。而有些地方如果政府补贴力度较大，可能一两年领取的养老金就超过这个数字。从这个角度看，“制度是亏了”。而考虑城镇尤其是大城市的生活成本日益增加，目前设置的养老金标准显然偏低。

此次试点最大的受益群体是60岁以上且没有参加城镇职工养老保险的城镇居民。按照规定，他们不用缴费即可自今年7月份开始按月领取基础养老金。据郑秉文估算，这批人群约有2000万左右。

目前城镇非从业劳动年龄人口的数量据估算在两三千万人左右。考虑到养老保险自愿参与的原则，这批人的参保率可能并不是很高，再加上缴费门槛低，最终可能造成收上来的钱远远不够支付。这样，在制度起步阶段，政府补贴可能是刚性的。

这项制度的另一个不足是要求相关人员在户籍所在地参保。这将给许多流动人口参保带来不便。一个典型的例子是，许多老年城镇居民是跟着子女在异地居住，因为户口问题，他们参保和领取养老金都会比较麻烦。

“如果城乡之间户籍的藩篱还不能打破的话，那么城镇之间的藩篱要打破。这样，参保人员凭着介绍信或者其他证明就能异地领取养老金，难度并不大，但给大家带来很大方便。”郑秉文说。

郑秉文分析，由于事业单位和公务员养老保险制度改革遭遇阻力，目前中国养老保险体系碎片化程度相当严重。长期来看，城乡一体化的“一个制度”的改革是大方向。而城镇居民养老保险制度的试点和实施是重要的一步。