《21世纪》：“顶层设计”提出的背景是什么？您如何评价30年改革的模式、特征及目前所处的发展阶段？

周天勇： 总体来说，以往30年的改革有如下特点：首先，经济学意义上的边际效率比较大，往往一些较小的改革就能够产生非常显著的效果。其次，改革初期受益的人多，比如农村的农民、工厂的工人，由于承包制的改革，收入有显著提高。最后，改革比较容易，除了下岗分流改革有些难度，其他改革的推进都比较顺利。

同时，过去的改革也存在问题。第一，一些改革互相不关联、不配套，有的改革受其他方面的掣肘。第二，各个部门各自为政，没有整体的统筹。第三，缺乏阶段性筹划，没有改革步骤、次序和时间表上的安排。第四，改革遇到既得利益的阻力越来越大。所以，现在要从这四个方面进行整体统筹，就需要“顶层设计”。顶层设计是一个综合性的战略，要对各个部门的改革进行统筹配套，在时间表上进行设计。同时，顶层设计要有强大的权威性，把各方面利益协调起来，不能因为部门利益使改革受阻。

汪玉凯：中央在十二五规划中，突出强调了对改革的顶层设计，既在情理之中，也体现了高层的战略思维。应该说，经历了30多年的中国改革，我们的成就是举世瞩目的。但是我们面临的问题依然严峻。具体说，无论是改革的发展逻辑、改革的内在结构，还是改革面临的问题等，都需要我们通过加强顶层设计，解决一些带有战略性、全局性的问题，从而使攻坚阶段的改革有实质性突破，否则，一旦改革真的进入一个相对停滞的“胶着期”，就会增加改革的社会风险。

中国的改革是以政治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛，涉及领域众多，但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。

然而，到了2005年后，情况似乎发生了某些变化，其重要表现就是，在经济体制改革的推进过程中，遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困难。基于此，2005年中央在制定十一五规划时，做出了“未来行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着，改革的发展逻辑发生了明显变化，政府改革被历史地提上了重要议程。

《21世纪》：实现发展方式转变的主要障碍在哪里？改革任务的复杂性和艰巨性体现在哪些方面？

汪玉凯：从改革的内在结构看，中国的改革无疑是全方位改革，包括经济、政治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入，人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有不匹配、不平衡的问题。其中社会改革的短板效应尤为明显。因为，当社会建设和社会改革不能跟上经济改革的步伐，即使再好的经济改革方案，也许都无法有效实施。如何使改革内在的结构更加合理、平衡，成为进一步深化改革的关键所在。

周天勇：增长方式的转型是个复杂的系统工程，和体制问题相互交织。首先，体制上一直对城市化有所犹豫，这就使得农民在城市无法落户，那么农业规模怎么扩大？城乡差距怎么缩小？农民怎么富起来？这都没办法实现。转变增长方式是要少消耗、多产出、低排放，这就涉及第一、第二、第三产业的占比的根本调整，要提高第三产业即服务业的就业人口。而现在农村人口居住很分散，服务业的发展也受约束。其次，对地方政府来说，只有发展工业才能在GDP和政绩上迅速见效，而服务业都是中小企业，见效慢。最后，税收、资源价格等方面的政策环境对服务业发展也不利。所以，长期以来，我们的发展方式转变面临困难。

顶层设计的实现路径

《21世纪》：从行政管理体制的角度，“顶层设计”是否需要对现有的决策机制进行改革？抑或组建新的决策部门？

周天勇：我个人认为应该恢复体改委，因为现在没有一个机构对改革负责。国务院必须得有一个具体的落实部门，设计部门、调研部门、执行部门，还有督促检查部门，现在需要这样一个落实改革的部门，而且得站在中立的立场上。

以往一些部门的改革设计都是收权的，没有愿意主动缩小自己权力的，所以都是收权的改革，没有放权的改革，很多改革是地方闯出来的。所以，顶层改革就是要有中立的机构去总结以往改革的经验，调查基层的真实情况，然后制定综合性的改革方案，力求符合实际情况、摆脱部门利益。改革的顶层设计一定要符合市场经济的客观规律，符合社会的发展趋势。方案的制定过程学者、民众代表要有广泛的参与，由中立的机构来设计，之后上下互动来执行。

《21世纪》：改革的顶层设计，必须直面社会公正问题。您认为当前社会矛盾的主要根源在哪里？政府在民生领域如何进行改革和完善？

周天勇：实现社会的公正，首先要有底层人群向上层流动的制度安排，包括两个方面：一是教育，义务教育要争取普及到高中阶段，加大对贫困家庭大学生的助学金，另外，军校、农校等免费的高等教育要大力发展。二是创业制度的完善，企业的注册登记、税收、信贷等方面都要着力支持创业。用这两种制度安排，让每个人都有向上流动的机会。

其次，社会公平的关键还是“自动公平”，即在初次分配中，让人们通过劳动实现个人生活的改善。比如通过创业达到中等收入，并且能够给更多人创造就业机会，大量的中小企业发展起来，整个社会的收入分层就会逐渐趋于橄榄型，比较均衡。

最后，是国家在税收、社会保障、公共服务等方面，对收入差距进行调节。顶层设计要照顾到社会公正的这三个方面。

“十二五”顶层设计如何破局？

《21世纪》：您认为“十二五”期间中国经济社会发展的重大问题和紧迫任务有哪些？改革的“顶层设计”如何进行系统性安排？

汪玉凯：从目前我国改革的实际状态来看：一方面，我们已经建立起中国特色的社会主义市场经济体制和社会主义法律体系，另一方面，市场在资源配置中的基础性作用还没有完全确立起来，政府过多运用行政手段配置资源的问题，依然存在；

一方面我们的经济发展取得巨大成就，中国已经成为世界第二大经济体，另一方面我们在经济发展方面付出的资源、环境代价以及经济结构不合理等问题，使传统的经济发展方式难以继续，转变经济发展方式刻不容缓；

一方面所有中国民众从改革中获得了巨大实惠，生活水平大幅度提高，另一方面收入分配不公、城乡差距、贫富差距、行业差距、区域差距过大等引发的民生问题、社会问题，也在困扰着我们；

一方面我们的政府管理经过多次改革已经发生了历史性变化，但政府自身存在一些深层次问题如权力滥用、腐败等现象，也影响政府的形象和公信力。

所谓改革的顶层设计，实际就是对未来中国改革的整体谋划，最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。

周天勇：改革有两方面的维度，一是专项改革，即一些关键点的改革。从经济体制来看，资源价格体系改革、财政税收体制改革、土地制度改革、金融体系改革，以及国有企业体制改革是五个最迫切的改革。目前我国的资源价格极不合理，如不进行理顺，农业和工业的节能减排、向节约型经济的转变就无法实现。目前企业的税费负担很重，创业活力很低，中央和地方的财税关系分配不合理，迫切需要进行改革。土地制度是高房价的一个重要根源，城乡差距的缩小，也需要土地制度的调整。金融体系主要是银行的改革，现在金融垄断度太高，中小企业贷款难，亟待改革。国企改革涉及到社会分配的公平。现在2000多万国企员工享受47万亿国有资产，给国家才交那么少的利润，造成了收入分配极大的不公平。

同时，还有三个方面的改革，一是鼓励创业的综合性改革，企业的注册登记制度、行政审批制度、税费制度等方面都需要创造对创业更为有利的环境。唯有创业才能从根本上增加就业和收入。二是收入分配和社会保障制度的改革，三是政府公共服务、行政管理方面的综合改革。

改革的顶层设计要把以上五个“点”和三个“面”综合统筹，整体推进。

（因时间原因，周天勇发言未经本人审核。）