【编者按】立法过程中强调两方面立法精神，一是规范行政权力，二是保障行政相对人合法权益。

“这次常委会第五次审行政强制法草案，前后算起来已有6年的时间。”有熟悉起草过程的法律界人士表示。

十一届全国人大常委会第21次会议正在召开，备受各方关注的行政强制法草案进入五审。

据全国人大法律委员会提供的审议报告显示，比之草案四审稿，此次提交常委会审议的五审稿中，一个最主要的修改是对行政法规设定行政强制措施又增加一些限制；与之同时，考虑到未来司法改革的空间，五审稿中还删除了“非诉行政强执”条款。

“行政强制法是我国法律体系中的支架性的法律，”参与分组审议的李连宁委员表示，尽管法律体系形成后立法工作重点开始转向修改法律和制定配套性法规了，但是像这样的重要的支架性的法律不能拖得太久，“所以我赞成这次常委会议通过”。

限制条款明确

五审稿中，最主要的修改，是体现在对行政法规设定行政强制措施又增加相应的限制。

在草案四次审稿中，其第十条第二款规定：“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。”

在分组审议时，有常委委员表示，根据这一规定，行政法规可以设定“其他行政强制措施”，缺少限制，且规范性不足，比如涉及到进入公民住宅等的行政强制措施就只能由法律规定。

“大家觉得‘其他行政强制措施’这个口太大了，觉得有些强制措施行政法规虽然可以设行政强制措施，但是有一些也不能随便设。”有参与到法律起草的相关人士透露。

据此，在本次提交常委会审议的五审稿中，吸取了上述意见，在“其他行政强制措施”前加了一个限制词“应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”。

“比如说进入公民住宅，在常委会上有委员就提出这要由法律规定，行政法规不能规定。还比如涉及通信自由，宪法已经规定了就要有法律规定。这样就在第10、11条两条中涉及到设定行政强制措施的都加了限制。”上述人士表示。

其实，类似这样的体现规范政府行政权力的修改，体现在行政强制法的整个制定过程之中。

所谓的行政强制，是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。

据法律界人士介绍，行政强制法是我国行政法制建设立法三部曲中的第三部法律，前两部是行政处罚法、行政许可法。早在2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议上行政强制法草案就进行了初次审议。

“行政强制法一至五审以来，每一次修改在程序上都是对行政权力的规范越来越严格，程序日益完善，这种程序的完善，实际上就是对行政权力行使的限制以及规范。”有参与到法律起草的相关人士透露。

因此，在整个立法过程中强调了两个方面的立法精神，其一是规范行政权力，二是保障行政相对人的合法权益。

有多位参与分组审议的常委委员表示，目前政府尤其是地方政府，在行政执法中的确还存在着诸多问题，亟待规范。“现在某些基层存在野蛮拆迁现象，还有个别政府做出违法的事情，下面这些行政人员、执法人员的执法水平又有多高？”列席常委会的全国人大代表李振江表示。

因此，在本次五审稿中，在行政权力的设定权上做出一个规范，具体体现在草案第二章行政权力的种类和设定，特别是行政强制措施的设定、行政强制执行的设置，现在的法律规定更加明确。

删“非诉行政强执”条款

行政强制法草案五审稿中，有一处删除，也引发关注。

据全国人大法律委员会提供的审议报告显示，草案四审稿第六十条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。”这一条规定，在五审稿中被予以删除。

此前，行政诉讼法曾确立了行政强制执行体制，规定行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行，这样的规定被称之为“非诉行政强制执行”。

而据全国人大提供的材料显示，在司法实践中，近年来非诉行政执行案件持续增长。

2007年，全国法院受理此类执行案件超过了24万件，而同期行政诉讼案件仅10万件左右，这样的案件数量的飙升，给法院执行带来压力。

与之同时，因社会转型时期利益冲突加剧，一些影响大、涉及重大利益的土地、房屋等案件上升很快，非诉行政强制执行的难度越来越大。

正是基于上述司法现状，现在一些地方法院正在进行探索“执行令状”、“委托执行”、“法院审查、政府实施”制度等。

比如，自2008年上海的金山法院和闸北法院就开展了实施行政非诉“执行令状“的试点。其核心是法院裁定执行以后，给行政机关一个执行令状，行政机关先去找当事人，当事人如果不执行，之后再由法院来予以执行。

因此，在草案四审稿审议时，最高法提出，实践中向法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行的外，还在探索对有的案件由原来行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的“双轨制”，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的“单轨制”，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议行政强制法对此予以体现。

“考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四审稿上述规定。”审议报告中称。

基于以上的考虑，在五审稿中，第六十条规定予以删除。

对于这样的修改，有参与到分组审议的委员表示了认可。

南振中委员称，行政强制法的一个关键问题在于行政机关和人民法院对由谁来强制执行的理解是否一致，相互推诿的法律空间是否填补。有的行政机关认为强制执行权是法院的法定权限，应由法院负责强制执行；有的法院则认为，行政机关应有所作为，不能一惹出麻烦就找法院。皮球被踢来踢去，一些案件久拖不决，难有下文。