【编者按】政府采购在国民经济占有重要地位，中国政府采购规模占GDP三成左右，还在高速增长。
中国加入《政府采购协定》（GPA）的谈判又迈出重要一步。
“2007年我国启动加入GPA的首轮谈判，今年年底，我们将提交一份强有力的、包含地方实体在内的第三次出价清单。”6月28日，商务部世贸司副司长洪晓东在北京表示。
中国加入GPA协定的实体范围在不断扩大，去年新增加了15个国务院部委管理的国家局，今年有望将地方政府纳入，而将来力争将中央部委和央企也逐步纳入《政府采购协定》的范围内。
6月28日当天，在世贸组织技术援助框架下，商务部与世贸组织秘书处在北京联合举办了世界贸易组织《政府采购协定》国别研讨会，就《政府采购协定》涵盖范围、国内审议机制和国内法律法规调整等问题进行研讨。
来自全国人大法工委、国务院法制办、科技部、工信部等国务院有关部门、商协会和学术机构参加了会议。
“中国承诺今年年底对地方实体进行出价，从各方评价来看，这是一个重大而积极的进展。”WTO秘书处参赞Aderson在接受本报记者采访时表示。
据悉，WTO政府采购委员会年内最后一次例会召开时间在11月底或12月初，中方的出价清单将在此之前提交。
总量对等原则
《政府采购协定》（GPA）要求成员国对其他成员国的供应商开放政府采购市场，强调国民待遇原则和非歧视性原则。
2007年底，我国向世界贸易组织提交首份GPA清单，在至今的数论谈判中，GPA成员国对我国清单中未涵盖次级中央实体颇有微词。
由于GPA协定加入国不多，尤其以发达国家为主，为了消除发展中国家失去采购主权的担忧，GPA允许成员方之间通过谈判确认政府采购实体、产品和服务清单。
按照此前谈判的承诺，中方将在这次出价中包含次中央政府即地方实体。
根据GPA成员国的概念，次中央政府指中央政府以下各级政府，可以理解为地方政府，实体包括各州或地区政府机构、公共团体、受地方政府资助和管理的公司等。
由于我国地方政府级别从省、市到区县甚至乡一级都有人民政府，每个层次的政府采购范围不同，Aderson也表示此前WTO还没遇到过这种情况，“这也是我们学习的机会”。
“从程序上说，加入何种范围的地方实体，由中国提出地方政府实体的覆盖范围和要价，与成员国商议解决。”Aderson告诉记者。
从目前情况看，省一级政府纳入出价清单的可能性较大。
不同的次级中央政府如果开出不一样的清单，就会出现同一缔约国次级中央政府之间不同的出价。这是GPA缔约国的惯常做法。
“按照对等与总量原则，我国需要放开到哪一个层次，要看省一级政府的采购总量有多少。美国37个州，也并没有全部列入政府采购协议。”比如美国密西西比州的实体范围仅涵盖财政与管理，不包括服务，明显有别于其他州。
除了省级政府采购外，低级别政府采购是否需要放开，就涉及到总量对等原则。
“地市级政府要不要纳入次级采购实体出价，要考虑对方的谈判要求，总体来讲有总量控制的原则，地方政府采购金额是多少，各个缔约国之间会做一个比较，最关键的就是互相对等。”英国诺丁汉大学教授、政府采购专家王平告诉记者。
地方实体谈判中，欧盟与美国就在市场规模对等上产生分歧，各方都认为自己的总量高，最后由德勤会计师事务所出具中立评估意见，美国联邦政府加37个州政府的总量，与欧盟各国中央政府加上地方政府的总量是对等的，最后协议得以通过。
“总量对应而不一定是实体一一对应，说白了就是你的出价值多少钱，我的出价值多少钱，大家差不多在一条线上就可以了。”
目前已经加入到政府采购协议的成员中，能在经济规模上与中国有可比性的仅有欧盟、美国、加拿大与日本。
而对于大连、青岛等单列市来说，虽然下面没有多级政府，但仍赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限，它们的归属也要看总量。
“国外没有计划单列市的概念，按照外国人的理解，青岛就算山东的，至于在最后要不要算进去，就在于总量高低，如果我们的总量低，这些计划单列市就可以添进去。”王平告诉记者。
地方实体高门槛价
政府采购在国民经济中占有重要地位，据洪晓东介绍，我国政府采购规模占GDP30%左右，而且正在高速增长。
“加入GPA的目标是开放常态的政府采购市场，迎接国际竞争，这就意味着中国向缔约国开放自己的政府采购市场，中国的供应商有机会参与别国的政府采购，对我们自己也是挑战”。洪晓东表示。
很多缔约国出于地方采购市场发展的考虑，往往抬高门槛价，将更多的市场保护起来。所谓门槛价，是指采购规模达到规定的金额必须进行统一招标采购，如GPA规定，实行国际招标的门槛价为13万特别提款权。
“更高的门槛价意味着更高的灵活性，对于地方实体来说，如果他们有更高的门槛价，就意味着他们有更大比例的采购将不受GPA纪律的约束，之所以这样制定，是为了适应地方的实际要求，事实上国际供应商并不是特别关注地方政府采购。”Aderson告诉记者。
GPA协定对每一缔约方中央政府采购合同的最低限额作了具体要求，而地方采购实体的采购限额由缔约方自主承诺，而在确立地方采购实体的门槛标准上，各缔约国则从经济竞争力出发。
对于发展中国家如何利用门槛价保护自己的问题，Aderson表示：“最终中国加入GPA的地方实体门槛价会定在什么样的水平，要由谈判来决定，中国出价，对方要价，无论最后的结果是什么，GPA的原则就是在次中央层面给予更多的灵活性，这点在谈判中是会得到尊重的。”
目前多数缔约国承诺地方采购实体的货物或服务采购合同门槛价为20万特别提款权，建筑服务合同门槛价为500万特别提款权。（特别提款权国际货币基金组织创设的一种储备资产和记账单位）
美国和加拿大这样的发达国家对地方采购实体的货物和服务合同的最低限额却承诺为35.5万特别提款权。而日本和韩国对地方采购实体的建筑服务合同最低限额标准则高达1500万特别提款权，他们所依据的标准就是本国经济竞争力。
“按照多数缔约国家的地方实体门槛价，我国80%的地县级政府采购，不会超过门槛价，而且从发展中国家待遇来看，门槛价一般可以高于发达国家。”王平表示。
采购政策十字路口
对于发展中国家来说，加入GPA意味着对自身政府采购制度的改革。在业内人士看来，现在中国的政府采购法律发展走在十字路口。
“设立政府采购法律制度时，主要是为了实施阳光工程，制止腐败，提高透明度，让国家纳税人的钱花得物有所值。”王平表示，两部国家级法律，《招标投标法》和《政府采购法》存在衔接问题。
由于前者规范“在我国境内的所有招标投标活动”，而招标投标采购也是后者规范的采购方式之一，两法规范的对象和方式存在“交叉点”。
实践中，在监管部门、监管对象、邀请招标概念、审批机关、中标原则和法律责任等方面难免冲突。
“政府采购发展到今天，很多地方反映，政府采购越来越贵，采购集中过度，政府采购中条块分割，地方保护主义仍然存在，经过这么多年的清理，政府采购不是无法可依，而是法律太多，不同部门、地方都有不同的法律规定。”王平表示。
据介绍，在政府采购的实际工作中，我国各地政府采购部门和行政监管部门是同时适用《政府采购法》和《招标投标法》的内容，但两部法律的主管机关、信息披露制度、质疑程序等内容均不相同。一旦发生争议，不论是行政主体，还是政府采购当事人在两部法律面前均会遭遇无所适从的局面。
“从国际实践来看，没有把工程和货物服务采购分开的，因为二者有时候没办法完全分开，加入GPA后，如果两部法律不统一，会造成实施的困难，最好的选择就是两部法律统一后，按照实体来分，把政府和事业单位归为一类，企业归为一类。”王平建议。
去年1月，国务院法制办对《政府采购法实施条例》征求意见，明确与《招标投标法》的适用与管辖范围。将政府采购工程纳入政府采购程序的管理，除操作环节的招投标活动之外，政府采购工程的前期与后期相关活动适用政府采购的程序管理。
分析人士认为，这将改变工程游离于政府采购监管之外的历史，真正使我国的政府采购包含货物、工程和服务全部的采购对象。
