【编者按】涉及到民办教育举办者所关注的合理回报、产权归属以及退出机制方面，都将有重大改变，民办教育监管改革破题在即。

  

  “这就是胡萝卜加大棒！”一位浙江民办学校的校长说。

  他所指的是国家即将出台的针对民办教育的新政，对于自己是先吃到胡萝卜，还是先挨一棒，他坦言“现在还不好说。”

  据本报记者获悉，日前一份名为《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》的文件正在由教育部相关部门紧张起草之中，因涉及到三十条具体政策，该文件在业内被称作“三十条”。依照“三十条”规定，在实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点的地区，将“按照国家有关部门对非营利组织的认定标准，根据实际制订分类管理试点办法”。

  民办教育将首次分为四大类别：“捐资举办的学校”、“出资人不要求取得合理回报的学校”，“出资人要求取得合理回报的学校”、“经营性培训机构”。其中，前两类将登记为事业单位法人，享受到税收、土地、教师身份等一系列的政策保障；第三类要求登记为民办非企业单位（法人），其会计制度参照《民间非营利组织会计制度》执行；最后一类则登记为企业法人，同普通企业一样，按照《企业会计制度》执行。

  由此，涉及到民办教育举办者所关注的合理回报、产权归属以及退出机制方面，都将有重大改变，民办教育监管改革破题在即。而中国民办教育协会作为民办教育从业者尤其是出资人的代言人，此番在民办教育业内人谓之的“国家版三十条”的起草过程中，扮演了举足轻重的角色。

  扶持还是规范？

  提及“分类管理”，绕不开民办教育“合理回报”这个话题。

  上个世纪80年代中叶，为缓解“上学难”的问题，政府放开闸门允许私人办学，1949之后已绝迹中国内地的民办学校得以重出江湖。

  由于民办教育填补了公办教育的空白，且体制、机制灵活，刚一出生就蓬勃发展，进而吸引更多逐利性民间资本涌入。

  以创办吉利集团的李书福为例，他广为人知的是汽车制造业起家，其实旗下有教育和汽车两大产业。近年来，吉利集团先后创办了北京吉利大学、海南大学三亚（独立）学院、浙江汽车职业学院、长沙汽车技师学院、浙江汽车技工学校等多所民办学校。

  “当时国家财力有限，教育投入欠账也比较多，政府就允许民间资本进来办教育，鼓励大家下河去摸鱼，但是摸到的鱼算谁的，没明说。”中国民办教育研究院副院长蒋国华教授回忆。

  2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《民办教育促进法》，明确规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人“可以从办学节余中取得合理回报”。这实际上是默许了办学者通过举办民办学校营利的行为。

  不过，上述规定亦曾引发不小争议。

  有反对者认为，现行《教育法》明确规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。且从国际经验来看，在美国、日本等私立教育比较发达的国家大多都是捐资办学，出资人并不要求合理回报。以美国为例，其排名前20名的大学中有17所为私立大学，均为非营利性大学。

  “关于《教育法》、《民促法》哪个在前哪个在后，该听哪个，这么多年来一直都是有争议的。” 有多年研究民办教育发展的学者称。

  法律之间的相互抵触，令很多地方教育部门负责人执行起来莫衷一是。

  “很多老板拿着《民促法》来跟我要‘合理回报’。”宁波市教育局副局长沈剑光说，在他看来当初国家的规定是支持民办教育发展的“权宜之举”。

  他提醒记者注意，《民办教育促进法》中关于“合理回报”的表述是放在第七章“扶持与奖励”中，而在第一章“总则”中明确规定了民办教育属“公益事业”。

  而在部分民办教育从业者中，也的确存在着浑水摸鱼的情况。有办学者欠着银行一两亿办学贷款，自己却开奔驰、住别墅，并在外边经营其他产业。“‘合理回报’这事不说清楚，肯定有人惦记着赶快套现把资产从学校转出去，明渠不开，暗道丛生。” 蒋国华教授说。

  对此，决策层认为目前民办教育中所存在一些问题都与分类不清有关，比如学校法律地位难落实、资产产权不明晰、师生权益得不到有效保障、会计制度不适用、学校内部治理家族化倾向、政府服务与市场监管缺位等。“营利性与非营利性的区分，是民办教育制度建设的逻辑起点。”有教育部内部人士表示。

  因此，此番官方决策层改革思路是：先将营利性和非营利性分开管理，再设计相应的监管政策，进而为优惠政策的制定和执行扫清障碍。

  博弈“国家版三十条”：民办教育监管改革破题在即

  “国家对民办学校的一些优惠政策尚未落到实处，主要原因是法律与法律之间、法律与政策之间衔接不够。”11月6日，教育部分管民办教育的副部长鲁昕在中国民办教育发展大会上说。在她看来，分类是协调各部门落实优惠政策的基础。

  而有参与“三十条”起草的相关人士用一个颇为形象的比喻来解释：先把民办教育这匹马扶上正轨，然后再在屁股上拍一巴掌，让它快点走。

  不过，部分民办教育从业者对官方的上述“苦衷”并不认同。

  有出资人对记者直言，“你政府此前的扶持政策都还没有兑现呢，现在又要谈什么分类扶持，谁会相信？”他说，“规范措施是地毯式一个都不能少，支持政策是只刮风不下雨。”

  更多的民办教育从业者则呼吁政府能够提供一个公平竞争的环境，不要再对公办和民办教育搞“差别化政策”。

  致诚学校是宁波当地一家以标榜国际化教育理念知名的民办学校。经过连续3年的申请，学校在去年拿下了联合国教科文组织的IB课程（IB课程，International Baccalaureate 是国际文凭组织为高中生设计的为期两年的课程），该课程在当地反响不错。为加快国际化办学，今年学校又向当地教育主管部门申请了一个跟美国学校合作的项目。

  “跟我们一起报上去的都是宁波市的公办校，我自己花了很多的力气报到了省里，但在省里首先把我们刷下来，把公办学校都留下了。”学校创始人陈辉说。

  这样的经历令这位办学十余年的女校长颇感郁闷，她坦言自己并不反对分类管理政策的出台，但对分类管理实行后，学校是否能有足够的自主办学空间仍表示“十分质疑”。

  “协会”浮出水面

  如所有公共政策出台一样，监管者与被监管者在政策制订过程中总是在玩着猫捉老鼠的游戏，两者相互追逐，相互影响。

  2010年，有着“新教改”纲领文件之称的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》颁布，明确提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，随即该项改革步入快车道。

  同年5月，教育部办公厅发出《关于组织申报国家教育体制改革试点项目的通知》，“深化办学体制改革”被列为四项重点改革任务之一，营利性与非营利性民办学校分类管理位列“改善民办教育发展环境”子项之下。

  今年1月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院为试点地区和单位，探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。

  其实，早在去年5月，教育部已成立专门工作小组，负责起草《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》和《民办教育专题规划》。据教育部副部长鲁昕透露，上述两份文件在形成征求意见稿后，数次召集座谈会听取各方意见。

  也正是在此时，民办教育业者开始站出来发声。

  据教育部统计，截至2010年，全国共有各级各类民办学校（教育机构）11.9万所，在校生达3393万人，民办学校的出资人、举办者俨然成为一个庞大的利益群体。在监管政策重大变动之际，以中国民办教育协会（下文简称“协会”）为首的行业中介组织率先发力。

  这家成立于2008年5月的协会，颇具官方色彩。其首任会长为北京市人大常委会原副主任陶西平，现任会长为全国人大教科文卫委员会副主任委员、民进中央副主席王佐书。

  此前，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》起草之际，协会其实已有抢眼表现。据教育部相关人士透露，当时决策层曾将“分类管理”作为“办学体制改革”一章的核心内容提出，正是由于协会强烈反对，起草者不得已采取折衷之策，将“分类管理”改以试点方式推进。

  此番“三十条”草拟，协会作为被监管者代表参与了整个政策的制订过程，并多次提出了符合自己利益的诉求，与决策层展开“积极互动”。

  有协会内部人士向本报记者回忆了这一过程：

  早在今年2月，协会就在京召开了一场民办教育改革和发展座谈会，围绕“三十条”和《民办教育专题规划》草案进行研讨。负责文件起草的教育部相关司局负责人都有出席，包括发展规划司司长谢焕忠，副司长宋德民，民办教育管理处处长金平一等。

  “协会这边来的主要是各省市区协会的负责人，来得不少，还邀请了些民办教育方面的专家，加起来有100多人。”上述协会内部人士称。在会上，大家提出很多反对意见，核心观点认为现在搞分类管理“不符合中国国情”，会影响民办教育发展。

  9月14日，教育部副部长鲁昕召集包括上海、广东、浙江、辽宁等全国七八个省市的民办教育协会负责人进京，听取他们对于“三十条”第14稿的意见。

  两个版本的PK

  在由起草者之一董圣足提供给本报记者的这份名为《国务院关于大力支持民办教育发展的若干意见》的“协会版”意见中，一些核心内容与国家版“三十条”有明显不同：

  比如，“捐资举办的学校、出资举办且出资人不要求取得合理回报的学校和出资人要求取得合理回报的学校，统一登记为自收自支事业单位法人。”也就是意味着，所有的民办学校都被确定为事业单位法人。

  而在分类管理方面，“协会版”强调“新举办的民办学校可先试行分类管理办法。其他地区拟开展分类管理试点，须由省级人民政府提出方案报教育部批准”。

  产权方面，“协会版”明确无论是否为非营利，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累“都享有法人财产权”。

  9月24-25日，在宁波召开的第二届长三角民办教育高峰论坛上，与会的协会会长陶西平临时决定抛出正在草拟的协会版“三十条”，请参会的沪浙苏民办教育从业者讨论。不出所料，该版本一经抛出，就获得了“普遍认可”。

  颇具意味的是，是次论坛的主办方还专门邀请了主导国家版“三十条”起草的教育部发展规划司副司长宋德民与会，“听听大家的心声”。

  “协会领导号召我们各地的民办教育协会从业者，要通过不同渠道表达自己的意见，反对国家版‘三十条’。”有参加高峰论坛的上海市民办中小学协会相关负责人向本报记者透露。

  10月中旬，温州市作为浙江省探索“营利性和非营利性民办学校分类管理办法”的试点，以市委市政府的名义出台了一份《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》以及9个相关政策附件。

  在这个称之为“1＋9”的文件体系中，对国家版“三十条”的规定有很多突破。比如，温州版将民办学校依照营利与否分为“企业”、“事业”两类。选择民办事业单位法人登记管理的民办学校，在满足一定前置条件下，允许出资人每年获得“不超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款利率的2倍计算”的合理回报。（详见本报2011年12月8日5版 《民办教育改革温州试点 回报定为年贷款利率2倍》本报记者马晖 北京、温州报道）

  对于温州方案，协会多位负责人在接受采访时均表示“这是一个不错的选择”，“兼顾到中国的现实国情”。

  “温州近期出台的方案，我觉得是完全符合《民促法》的精神。”中国民办教育协会副会长、上海市协和教育中心（集团）董事长胡卫定调说。

  协会上述游说活动，令教育部国家版“三十条”的起草者感到“阻力颇大”。

  据一位参与起草者透露，包括协会版“二十五条”在内的一些意见，已写入国家版“三十条”之中，“新版中对于存量的部分还是按照过去老办法没有提‘合理回报’的事，增量部分才给予不同的具体政策”。

  但也有人对协会的上述举动颇不以为然，称其为“利益即得者绑架政策制订”。

  一个比较明显的例证，目前反对声音多来自民办教育的出资人，而一线的民办学校校长、老师乃至学生家长的看法却没有被关注。比如学校的老师对分类管理应持欢迎态度，因为如果其所在学校选择非营利的话，他自己就可以享受到事业单位的待遇。

  “现在反对比较起劲的都有明显的利益倾向，上海有个民办教育协会的副会长，自己手底下开了十几所学校，亦官亦商，还挂着个什么学者的帽子，他能代表谁？”上述内部人士忿忿不平。

  即便如此，教育部相关人士亦表示，包括民办教育出资人在内的多种声音都值得倾听，毕竟“如果没人参加这项改革，改革最后也只能落空”。

  据本报记者获悉，国家版“三十条”已经进入到第16稿的修订中。定稿后会上教育部党组会通过，此后再提交中编办、财政部、发改委、国税总局等其他十部委会签。最终定稿，则有可能在明年年初予以公布。