12月23日，上海市法制办召开《上海再生资源回收管理办法（草案）》（下称《草案》）的立法听证会，对外征询公众意见，争议围绕三大焦点：回收行业公益定位、流动收废人员管理以及建立强制回收目录。

  城市垃圾的再生回收任重道远。以上海为例，2010年全年全市各类再生资源回收量达720万吨，同比增长24%。“上海日产垃圾2万吨，每吨处理成本350元，全年花在这方面的投入需要25亿元。”负责《草案》起草的上海市商务委副主任张新生就在听证会上如是说，他坦言从2010年6月开始起草，参考了国内外大量的相关的法律法规，尤其是借鉴台北等城市再生资源回收的工作经验。

  台北从2000年开始推动垃圾零掩埋计划，那时当地居民还不习惯垃圾分类，台北也一度面临垃圾围城困境。不过，十年过后的台北没有了垃圾场，台北的环卫车会上门收垃圾。如果民众没有将垃圾分类，那么环卫工人会拒绝带走垃圾。

  如果民众交出的垃圾属于不可回收，又无法焚烧，那么必须掏约相当于5元人民币的钱买一个袋子单独装这些垃圾。也就是说，在台北，多丢垃圾多收费，少丢垃圾少收费。十年之后，台北每日垃圾量从每天3000吨下降到1200吨，而且大部分都是可以焚烧、实现资源回收的垃圾。

  但是台北的经验可否最终率先应用于上海，并且推广到全国，仍然有待于实践检验。

  企业呼吁减税

  对于很多上世纪70年代以及此前出生在上海的人来说，再生回收并非什么新潮概念，“剥下来的橘子皮、用完的牙膏管、摔碎的玻璃杯碴……这些东西可别扔，拿到弄堂口的废品回收站去换钱。”上世纪80年代，上海曾拥有国际领先的废旧物资回收利用系统，甚至许多西方发达国家等都曾经到此学习经验。

  能够支撑这个废旧物资回收的系统源于计划经济，那时上海的供销社已经形成了完整的废旧物资回收网点布局。到了上世纪90年代起，废品回收逐步开放经营，收购价格也随行就市。到了本世纪，正规的回收网点明显萎缩，现存回收站点的经营者主要是个体工商户和小企业，且价格受旧城拆迁改造和原材料市场价格波动等影响较大。新出现的，则是城市庞大的拾荒者“流动大军”，他们的管理与规范也成为此次立法听证的一大重点。

  2011年5月，上海在100家小区内开展了垃圾分类试点，再生资源回收利用再次被提上议事日程。在多名经营可再生资源的听证代表看来，政府应该考虑这个行业的公益性并给以必要扶持，最关键的就是减税。

  专门做废旧物品回收的上海新锦华商业有限公司董事长薛光明此前还曾担任过上海长宁区供销社主任，他表示，这个行业有三个特点，一是公益性，二是利润低，三是税收高，“我们公司在2008年交税4000多万，2009年交税2000多万，现在一年要还交1000多万税收。我们有七个亿的销售收入，但是利润才150万。”他比画着说，上千万的税款要捡回多少易拉罐和酒瓶才能抵得上？

  在听证会上，12名代表全部基本认同再生资源回收行业具有公益性，并且主张政府应当重视再生资源回收工作，采取各种手段弥补市场机制的不足，支持再生资源回收企业开展收购活动。不过《草案》上并无具体涉及税费的条款，尤其是2009年之前，废旧物资回收可以享受增值税免税政策，但现在从全国层面上已经取消，上海要在税收政策上突破并不容易。

  本报记者此前在上海老港垃圾填埋场也了解到，该填埋场垃圾产生的可燃气体足够12台机组年发电1000万度，但是由于所发电量还无法联网，所以也没法获得国家补贴，也不能私下出售，只能自用，大量多余的气体只能抽出来用两座露天火炬塔白白地烧掉。此外，他们即便可以联网发电，也还面临缴纳17%增值税的问题。对于一个微利行业来说，一旦这样交税几乎无利可图。

  试点强制回收

  在发达国家，资源回收的基础是垃圾分类，随后通过生化处理、拆解加工等途径，尽可能避免填埋、焚烧。上海废弃物品回收主要包括旧书、旧报纸、碎玻璃、饮料瓶等有成熟定价机制的品种，还有一些比如废旧电池和灯管等对环境影响比较大的品种，以及牛奶盒、纺织品等技术上可以再利用的品种，却没有实现有效回收。

  为此，《草案》拟规定，由上海市发改委牵头对市场上销售的部分产品和包装物制定强制回收目录，并对回收方式进行规范。要求超市、大卖场等销售者以收付押金、以旧换新、赠与小礼品等方式参与资源回收的推广普及。一部分代表对此也表示赞同，他们认为确定生产者责任是发达国家和地区建立再生资源回收制度的通行原则，上海可以针对本市销售的产品，立法明确生产者具有废品回收的责任。

  这样做也是有着上位法的依据，因为在《循环经济促进法》里有规定，“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各生产企业负责无害化处置。”不过，究竟哪些产品或者包装进入强制回收名录，国家有关部门尚未出台。

  据多方透露，国家发改委等部门也在加紧对强制回收名录的调研。而上海此番立法的争议就在于，是否可以在国家没有出台强制目录前，率先根据实际情况，针对市场上销售的产品，先行立法明确生产者的回收责任。不过，对此听证代表分歧较大，上海大学公共管理系主任聂永有副教授就认为，虽然国外对此有成功的范例，但并不代表上海可以效仿，因为这是一个全国性乃至全球性的市场，《草案》作为地方法规，约束不了上海之外的生产者。

  “像日本之所以可以规定生产者延伸责任，因为它有8部全国性法律支撑这个设想，但中国目前没有这么成套的法律。”聂永有就说，如果上海推行这样的规定，可能得不偿失，最好是暂时搁置，否则光是外地企业回收这些物品的物流成本就高得吓人。不过，陈学新认为，可以按照“谁获益、谁负责”的原则，生产者应当负有回收责任，具体可以委托专业机构去做，但回收费用应当由生产者承担。

  上海律协环境资源委员会副主任薛梅律师则认为，这个《草案》的规定还是可行的，它既是国际通行的做法，也是社会发展的趋势，考虑到财政资金对此有所扶持，可以对部分产品和包装物进行强制回收。实际上，我国也已确定建立废弃电器电子产品回收处理基金，这几年推行的家电“以旧换新”政策也收效颇丰，所以部分代表认为也可以仿效上述做法。

  在上海一些小区，也确实有多部门或者环保公益组织推行的废旧物资回收换奖品的活动，比如光盘以及牛奶盒等。不过，综合多位代表的意见看来，这样强制回收目录，直接立法规定大面积推行还存在一定难度，多数代表都倾向于先选择部分有条件回收的物品和包装物做试点，等时机成熟再全面推广。